В полном соответствии со ст. 12 и 130—133 Конституции России и статьей 33 закона о местном самоуправлении (№ 131-ФЗ от 06.10.2003) в отдельных муниципальных образованиях Ленинградской области осуществляется такая форма местного самоуправления, как институт старост.
Согласно региональному законодательству старосты и общественные советы в сельских поселениях осуществляют свою деятельность на принципах софинансирования из областного и поселенческого бюджетов согласно шкале дотационности местных бюджетов.
У инициативы должен быть проект
Уровень дотационности поселения для получения субсидии из областного бюджета рассчитывается на основе доли дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в налоговых и неналоговых доходах бюджета муниципального образования. Если местный бюджет бездотационный, то четверть расходов на содержание старосты ложится на поселенческую казну. Соответственно, чем выше уровень дотационности, тем больше нагрузка на областной бюджет (см. таблицу). Но если объем расходов местного бюджета на решение вопросов местного значения превышает 2,5 млн руб., то финансирование работ выше этой суммы осуществляется из бюджета поселения. Это может быть, к примеру, ремонт деревенского колодца, установка уличных скамеек или устройство пешеходных дорожек с газонами, очистка подъезда к пожарному водоему или приобретение мотопомпы.
Ключевым условием выделения государственной поддержки из областного бюджета является наличие обоснованного и просчитанного малого проекта, выдвинутого сельским старостой при поддержке односельчан.
Субсидии предоставляются поселениям:
- при наличии в бюджете поселения ассигнований на софинансирование соответствующих расходных обязательств;
- наличии соглашения между комитетом по местному самоуправлению, межнациональным и межконфессиональным отношениям областного правительства и поселенческой администрацией о предоставлении субсидии, которым предусматриваются:
- целевые показатели результативности использования субсидии;
- обязательство муниципального образования по представлению главному распорядителю бюджетных средств дорожной карты о результативности использования субсидии;
- обязательство муниципального образования по обеспечению соответствия показателей значениям результативности предоставления субсидии;
- обязательство поселенческой администрации по организации учета старост и результатов исполнения расходных обязательств, установленных муниципальными правовыми актами;
- обязательство муниципального образования по ежеквартальному размещению отчетной информации о достижении значения показателей результативности использования субсидий на официальном сайте муниципального образования;
- обязательство муниципального образования по представлению областному комитету по местному самоуправлению отчетов о расходах местного бюджета, источником финансового обеспечения которых является субсидия, и достижении значений целевых показателей результативности использования субсидии;
- право комитета по местному самоуправлению области на проведение проверок соблюдения получателем субсидии условий, установленных соглашением;
- обязательство поселения по возврату предоставленных средств в случае установления по итогам проверок факта нарушений условий соглашения.
В любом случае, в областном бюджете на очередной финансовый год закладывается не менее 100 000 руб. на каждое сельское поселение, имеющее институт старост и общественных советов в населенных пунктах или в части населенных пунктов.
Кто есть староста?
Средства эти, малозатратные в масштабах областного бюджета, но весьма актуальные для решения местных проблем, выделяются согласно действующему с 2013 г. областному закону «О содействии развитию на части территорий муниципальных образований Ленинградской области иных форм местного самоуправления» (№ 95-ОЗ от 20.11.2012).
Принятию закона предшествовали два года дискуссий, споров и компромиссов.
На стартовый обмен мнениями в марте 2011 г. пришлось вводить представительскую квоту, так много было желающих высказаться «за» и «против» не предусмотренной напрямую муниципальным законодательством формы местного самоуправления. Уже тогда в области было больше 1100 старост, и только каждый третий из них смог попасть на первую дискуссию. Не меньшими по числу участников были и последующие сборы.
Суть дебатов сводилась к трем основным моментам: правовому определению понятия «староста», кругу обязанностей и прав старосты, о вознаграждении старост.
В самом деле, кто есть староста - лицо уполномоченное или добровольный посредник между населением и местной властью?
Практики настаивали на роли старосты в местном сообществе как главного помощника и для населения, и для органов местного самоуправления. Правоведы пытались сформулировать понятие старосты как представителя населения в сельском населенном пункте, наделенного полномочиями по обеспечению решений органов местного самоуправления, вопросов местного значения и обладающего определенной информацией.
Спор о правах и обязанностях старосты неизменно заканчивался почти риторическим вопросом: зачем тогда МЧС и другие структуры? В законе предлагали прописать 27 полномочий сельского старосты, вплоть до оказания помощи «кандидатам в депутаты и их представителям в организации встреч с избирателями». В результате решили не навязывать муниципальным образованиям список обязательных функций старост, а предоставили местным депутатам самостоятельно определять актуальность той или иной задачи.
Немало копий было сломано при обсуждении критериев, необходимых для избрания или назначения старост. В итоге согласились, что должность эта выборная. Закон предписывает теперь, что староста избирается на собрании односельчан в населенных пунктах, в которых проживает меньше 50 человек. В более крупных населенных пунктах староста может быть избран из состава общественного совета поселения или части поселения. Под частью подразумевается как отдельный населенный пункт в составе муниципального образования со статусом сельского поселения, так и в определенном его микрорайоне с активным местным сообществом.
Платить или не платить старосте за работу?..
Обсуждение вопроса о денежном вознаграждении не ограничивалось банальной зарплатой. Никто не сомневался в том, что труд должен быть оплачиваемым. Разговор шел вокруг регулярности выплат старосте и их размере. Большинство высказываний было за ежеквартальное вознаграждение. Мало кто спорил с тем, что размер оплаты должен зависеть от численности населения на территории, на которую распространяется его деятельность, и отдаленности населенных пунктов друг от друга. Высказывались предложения о бонусных выплатах по результатам деятельности, чтобы у старосты был стимул для активной и инициативной работы.
Споры возникли при обсуждении возможного финансирования местных инициатив и компенсации старосте затрат на передвижение, средства связи, канцелярские расходы. Первая часть дискуссий завершилась тем, что областной бюджет будет софинансировать начинания местных сообществ, которые продвигает в инстанциях староста исключительно с расчетами и обоснованием проектов. Финансовые работники уточняли: «Не старосте в карман мы выделяем средства. Мы выделяем администрации того поселения, в состав которого входит населенный пункт, чей староста ходатайствует о выделении средств на выдвинутый односельчанами и поддержанный ими проект». Они убеждали, что не может староста быть распорядителем бюджетных средств. Он выходит со своей инициативой к администрации поселения. Администрация поселения вместе с советом депутатов составляют адресную программу, смету доходов и расходов. Так, чтобы не возникло подозрений относительно того, что староста распорядится бюджетными 100 000 руб. недолжным образом.
Реализуемый областной закон не исключает одновременного применения всех мер финансовой поддержки деятельности старост. Размер оплаты труда старосты закон не устанавливает, это - прерогатива местных депутатов. Скажем, поселенческая администрация каждый квартал оплачивает труд старосты, а районный бюджет берет на себя ежегодную подписку на местную газету и лимит на пользование мобильным средством связи.
Завершая обзор разных мнений, предшествовавших принятию областного закона, нужно подчеркнуть, что в него вошли только те проблемы правового статуса старост, которые разрешались публично. Практика правоприменения вновь подтвердила истину о том, что жизнь много богаче, чем представляется. Так, финансовые уточнения в уже действующий закон были внесены в 2013 г. Совсем недавно - в сентябре 2014 г. - внесены поправки, касающиеся видов договоров, на основе которых старосты строят свои отношения с местными администрациями. Не исключено, что может возникнуть потребность в новых коррективах. Во всяком случае, жизнь убедила, что имеют место разные формы осуществления местного самоуправления. Важно, чтобы они привносили качественное улучшение уровня жизни на конкретной территории.
Их полномочия утвердили депутаты, присвоив «старшим» определенный статус
Институт сельских старост официально ввели на территории Подмосковья депутаты Мособлдумы, утвердив соответствующий законопроект. Теперь из «первых на деревне» старосты перешли в ранг людей, облаченных властью, и впредь у них будут четкие права и обязанности.
На сегодняшний день практика работы сельских старост сложилась лишь в городских округах Домодедово, Мытищи, Подольск, Ступино, Чехов, а также Рузском городском округе. Но несмотря на эффективность их труда, старосты не могли до конца понять границ своих полномочий и считали свою работу скорее самодеятельностью. Теперь же посредники между городскими администрациями и жителями поселений будут знать, что сфера их влияния лежит где-то между должностью «председатель колхоза» и званием «сельский голова» образца XIX века. Как стало известно «МК», к обязанностям старост впредь относится созыв сельских собраний, рассмотрение вопросов, касающихся нужд общества, наблюдение за состоянием дорог, дворовых территорий и государственного имущества. Как представитель интересов жителей конкретного населенного пункта староста должен лично обивать пороги градоначальников, чтобы донести до них информацию о нуждах фермеров, льготников, погорельцев и так далее. В остальном «стимулирование их работы предоставлено муниципалитетам», пояснил на заседании Мособлдумы заместитель председателя правительства Московской области Александр Костомаров. То есть городские и районные власти самостоятельно будут расширять или сужать компетенцию старост. Они же будут решать, на какой основе трудятся эти люди - требует их работа материального поощрения или должна быть безвозмездной. «Правовой статус сельского старосты, порядок его избрания и взаимодействия с органами госвласти и местного самоуправления будут устанавливаться нормативными правовыми актами муниципального образования», - подчеркнул Костомаров.
На Чернігівщині створено п’ять об’єднаних громад.
Макіївська територіальна громада Носівського району невелика, її населення становить 1867 осіб. Об’єднала дві сільські ради: власне Макіївську та Ганнівську. Поки очолює її Макіївський сільський голова Петро Баклан. Це одна з перших тергромад в області. Чи відчули там якісь зміни?
— До складу громади входить шість сіл, — розповідає Петро Баклан. — Сусідні Коломийцівка і Рівчак пішли до Носівки. Хоча від нас до Коломийцівки 15 кілометрів, а їм до Носівки — 30. Після виборів 25 жовтня буде сформована рада територіальної громади. А в Ганнівці будуть вибори старости.
— Чи сприяє об’єднання громади економії коштів?
— Звичайно, — переконаний Петро Андрійович. — У Ганнівці, де в сільраді є голова, секретар, бухгалтер, прибиральниця, працюватимуть тільки староста і прибиральник-кочегар. Бухгалтера, секретаря не буде. Староста займатиме кабінет. Працюватиме п’ять днів на тиждень. Видаватиме довідки. Посада об’єднає обов’язки секретаря. Обов’язків буде більше, зарплата — менше за сільського голову десь на тисячу. Зараз брудними з надбавками сільський голова Ганнівки отримує десь три тисячі, староста — 2200-2300.
У Макіївці буде державний реєстр, люди переоформлятимуть спадок. Транспортне сполучення зі всіма селами хороше. До Ганнівки, наприклад, ходить п’ять рейсів.
Ми самодостатня сільська рада. Плануємо, що дохід буде близько двох мільйонів. Ними розпоряджатимемося. Наша громада справиться. Болісно приєднувати великі села. Значне навантаження на нашого секретаря. У нього і зараз нема промитої години, а далі буде ще важче. Для розвитку, для економії — краще. Якщо взяти жменю цукру і пропустити через роту солдат, то останньому нічого не залишиться. Отак і ми. Якщо самі вирішуватимемо, куди і як витрачати гроші, можна говорити про розвиток. Досі ж ми чекали «цукру», як останній солдат з роти. Тепер самі думатимемо: залишити три школи (Ганнівка, Макіївка та Пустотине) чи дві, садочки — один чи ще відкрити у Пустотиному, де 50 дошкільнят. Усе вирішуватиме громада.
— Тепер за посаду голови громади буде ще більша бійня, ніж за пост сільського голови — такі гроші крутитимуться на місці.
— У нас чотири кандидатури. Грошей у сільради як не було, так і не буде — усе йде через казначейство.
— Можна створити фіктивну фірму, провести через казначейство і «оплатити» цій фірмі певні послуги чи закупки для громади.
— Звичайно, для нечесних людей схеми існують. Я ж, зізнаюся, за п’ять років головування витратив більше 30 тисяч власних коштів на користь громади. Облаштував центр, навів порядок на цвинтарі. Я жив у Калиті Броварського району, 28 років працював зоотехніком. Як помер у Макіївці тато, переїхав до мами. Я став депутатом, завів велике підсобне господарство. Мені повірили і обрали сільським головою. Чи стану головою об’єднаної громади — вирішать люди.
* * *
Крім Макіївської громади, вибори голови пройдуть у вже сформованих Вертіївській, Деснянській, Кіптівській, Парафїївській. Населення Вертіївської — 5053 жителі (Вертіївська та Малокошелівська сільські ради), Деснянської — 8862 (Деснянська, Косачівська, Королівська та Морівська сільради), Кіптівської — 3882 (Кіптівська, Вовчківська, Новошляхівська, Олбинська, Підлісненська, Прогресівська), Парафіївської — 6023 (Парафіївська, Петрушівська, Іваницька, Мартинівська, Южненська).
Вікторія Товстоног, тижневик «Вісник Ч» №42 (1536)
Около 700 делегатов приняли участие во вторник в ежегодном форуме сельских старост Ленинградской области. В Таврическом дворце с ними встретились губернатор региона Александр Дрозденко и председатель Госдумы Сергей Нарышкин. Последний назвал Ленобласть пилотной площадкой по возрождению подзабытого сегодня института сельских старост. Дрозденко в свою очередь отметил, что старосты обеспечивают шаговую доступность власти, олицетворяют волю большинства и демонстрируют развитие гражданского общества на селе.
Работа старост в регионе регламентирована двумя законами от 2012 и 2015 годов. Сейчас здесь трудятся 1653 руководителя общественных советов и старост. Вслед за Ленинградской областью институт старост уже начал развиваться и в других регионах: в Коми, на Алтае, в Нижегородской, Оренбургской и Вологодской областях.
О том, что это за должность и чем современные старосты отличаются от своих предшественников, корреспонденту «Известий» Кириллу Кудрину рассказала староста деревень Большие Горки, Малые Горки и Нижняя Кипень Ломоносовского района Ленинградской области Марина Разумова.
- Какое впечатление на вас произвел форум старост?
Было очень много людей. Огромный зал заполнился полностью. Говорили о насущных проблемах: дороги, инфраструктура, ЖКХ, медицина. Говорили о поддержке старост со стороны администраций. Губернатор назвал нас связующим звеном между жителями деревень и муниципальными властями. На форуме мы собрали все свои вопросы, и, как нам обещают, в ближайшее время мы получим ответы на них.
А что это вообще за должность такая - деревенский староста? Чем староста XXI века отличается от старосты времен, например, царской России?
Во-первых, деревенский староста должен быть хорошим менеджером. Во-вторых, это человек, который объединяет желания людей с возможностями администрации. А вопросы у всех похожи. Например, приходит человек и говорит: «У нас на улице не работает фонарь». И таких вопросов может быть по 10–15 в день. То есть по 15 человек ежедневно будут стоять в очереди в местную администрацию. Чтобы столпотворения не было, и нужен староста. Он всех выслушает, разделит вопросы по темам и вынесет их на обсуждение уже непосредственно с главой администрации. Старосте необходимо вникать в самые разные вопросы - начиная от знаний о фракции щебня и заканчивая пониманием того, как работают органы власти.
Я могу подсказать людям, куда обращаться. Все думают, что им что-то должна администрация. А когда начинаем вместе разбираться, оказывается, что за одно отвечает «Водоканал», за другое - «Ленэнерго». В итоге и администрации становится легче, и людям.
- Приведите пример - с чем к вам идут люди?
Мы отстаиваем интересы многодетных семей, инвалидов, стариков, внедряем раздельный сбор мусора, помогаем администрациям организовывать субботники, праздники, выборы. Участвуем в ремонте дорог, установке гидрантов, координируем чистку снега зимой, оповещаем жителей о чрезвычайных ситуациях... Можно, конечно, подходить к обязанностям проще, но я считаю, что тогда не стоит и начинать.
- При этом старосты в основном работают на общественных началах. Что вами движет?
По закону оплата работы старосты возможна. Но я зарплату не получаю. Почему пошла в старосты? Потому что пять лет назад переехала из города в деревню. Я живу здесь, мои дети ходят здесь в школу. И я бы хотела, чтобы в моей любимой деревне условия жизни максимально приблизились к городским. Я готова стараться и для себя, и для своих соседей.
- Как вас выбирали?
В конце 2014 года был общедеревенский сход. Люди подняли руки, мы посчитали голоса, и я победила. Народ, видимо, посчитал, что я молодая, имею юридическое образование и буду им полезна.
- А снять с должности старосту можно?
Конечно. Всё происходит в присутствии главы администрации, с оформлением протокола. Выслушиваются жалобы жителей. И если народ желает переизбрать своего представителя, так оно и будет.
- Вы староста не одной, а сразу трех деревень. Как справляетесь?
Особых проблем с этим нет. Среди жителей всех трех деревень у меня есть помощники. Также есть общественный совет, состоящий из трех человек. Вместе мы быстро решаем самые неотложные вопросы.
Наверняка не обходится и без конфликтов? Всегда ли к вам прислушиваются, учитывая, что староста - должность общественная?
Я считаю, что староста не должен участвовать ни в каких сплетнях и конфликтах. Но бывает и такое, что люди не доверяют никому, а верят только старосте. Была у меня одна такая бабушка. Ее проблема решилась, и с тех пор она со мной всегда здоровается.
Если взять относительно близкую сферу - ЖКХ, создание ТСЖ - там же постоянно идет своего рода борьба за власть. Даже в рамках одного дома, а тут три деревни…
Власть у нас относительная. Если речь идет о большой зарплате, каких-то льготах, то ничего этого у нас нет.
Старостой может быть только постоянно проживающий в деревне человек или, к примеру, горожанин, который проводит здесь лето или приезжает на выходные?
Таких жестких требований по закону нет. Но лично я считаю, что старостой должен становится только тот, кто постоянно здесь живет, сталкивается с этими людьми и их проблемами 24 часа в сутки. Мне, например, могут позвонить среди ночи и сказать: «Марина Сергеевна, у нас нет напряжения!»
- Насколько старосты прижились в Ленобласти и стоит ли распространить эту практику на всю страну?
Думаю, этот институт показал свою эффективность, и его нужно внедрять везде. Это избавит и жителей, и органы власти от многих проблем - на самом деле никому не нужных проблем, которые есть сейчас.
Подготовка законопроекта о введении института сельских старост в малонаселенных и отдаленных от райцентров деревнях Новосибирской области вызвала опасения местных жителей: не готовится ли таким образом сокращение структуры сельских администраций? Ведь не секрет, что отток населения из села ставит вопрос об ихсуществовании, особенно в малолюдных деревнях. В качестве примера приводится опыт Ленинградской и Новгородской областей, где введение сельских старост сопровождалось «оптимизацией» сельских муниципалитетов. Будет ли происходить подобное и в Новосибирской области?
Никто не собирается заменять сельсоветы, а сельские старосты - это просто еще один дополнительный институт гражданского общества, - пояснил заместитель председателя комитета Законодательного собрания по государственной политике, законодательству и местному самоуправлению Игорь Умербаев. - В сельский совет могут входить несколько населенных пунктов, их может быть достаточно много - в некоторых субъектах федерации их бывает по 20-ть. В такой ситуации администрация сельсовета не в состоянии оперативно реагировать на нужды жителей. По Конституции, местное самоуправление – это решение жителями вопросов местного значения. Есть масса случаев, когда вмешательство власти и не требуется – например, организация уборки улицы в деревне. Зачем сюда привлекать главу сельсовета или районную администрацию, если жители сами могут организоваться. Единственный момент - в любом сообществе нужен лидер, просто организатор и представитель жителей населенного пункта.
По мнению депутата, у жителей деревни есть общие проблемы, о которых глава сельсовета может и не знать: пастбище, водопой для скота, обеспечение людей водой, подвоз топлива, благоустройство территории, ремонт дорог. А староста живет на территории этого населенного пункта, знает жителей, их проблемы и может рассказатьо них муниципальной власти.
Старосты - это, грубо говоря, помощники главы муниципального образования, - поясняет Игорь Умербаев. – Они могут решать проблемы связи между властью и жителями.
Деревенским жителям, тем, кто «в возрасте», например, бабушкам, до сельсовета даже за 20 километров добраться сложно. Они, может быть, раз в полгода туда ходят за какой-нибудь справкой. Для этого и нужен староста – собрал проблемы, донес до муниципальной власти.
Никто не собирается заменять сельсоветы,это просто еще один дополнительный институт гражданского общества.
Депутат напоминает, что фактически в каждой деревне так уже сложилось – всегда есть уважаемый человек, к которому обращаются люди. Задача Заксобрания – легализовать этот институт.
Думаю, введение в том или ином поселении должности старосты должно быть исключительно по желанию людей:захотели избрать старосту - избрали. Власть с ним будет работать, - говорит Игорь Умербаев.
Глава профильного комитета Заксобрания считает, что необходима поддержка любых форм общественного участия в формировании решений вопросов на местах. Особенно, если это касается жителей отдаленных районов и сел.