Введение

Современный период развития человеческого общества принес понимание того, что демократическое, правовое государство может решать основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления. «Составляя одну из основ конституционного строя правового государства, местное самоуправление позволяет демократизировать аппарат управления, эффективно решать местные вопросы и обеспечивать учет интересов местных сообществ при проведении государственной политики, оптимально сочетать интересы и права человека и интересы государства».

Институт местного самоуправления играет значительную роль в процессе формирования гражданского общества, так как все гражданские права и массовые виды активности, различные внегосударственные проявления общественной жизни людей зарождаются и в конечном итоге реализуются в местных сообществах, образующих базу гражданского общества.

Актуальность темы исследования. Гарантией и фундаментом осуществления публичной власти, в том числе муниципальной, является четкое разграничение полномочий между органами власти. Местное самоуправление выступает на сегодняшний день важнейшим элементом государственного устройства Российской Федерации, на который возложено самостоятельное выполнение особо важных функций: благоустройство, жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование.

Существующая в настоящее время в области местного самоуправления проблема дисбаланса полномочий, ресурсов и ответственности вызвана, помимо общего экономического кризиса, недостаточной законодательной базой, что во многом снижает демократический потенциал модели российского местного самоуправления. Многие муниципальные образования оказались в зависимости от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. По мнению А.А. Сергеева: «Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления непредвиденно обернулся для него негативной стороной».

В 2003г. принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», федеральным и региональными центрами начата работа по реализации этого Закона.

В крупных городах местное самоуправление теперь осуществляется только на уровне города. В настоящее время город все больше и больше отождествляется с понятием «муниципалитет». В Законе о местном самоуправлении 2003г. эта муниципальная структура называется городским округом. Иных муниципальных образований на этой территории быть не может.

Рационально организованное местное самоуправление в городских округах позволяет эффективно использовать местные ресурсы, снимать социальную напряженность в обществе, повышать доверие населения к власти, укреплять снизу государственную вертикаль управления социально-экономическими процессами, содействовать устойчивому экономическому росту городского округа.

По итогам проведения работ по установлению границ муниципальных образований и наделению их соответствующим статусом общее количество муниципальных образований в Российской Федерации на 1 марта 2009 г. составило 24396, из них городских округов 532.

Однако сложившаяся система правового регулирования полномочий органов местного самоуправления для городских округов представляет собой ситуацию, когда при минимальных ресурсах городской округ несет основной груз социально важных расходов, в том числе и в отношении окрестных сельских и городских поселений, оставаясь заложником несовершенства законодательства и его исполнения.

Поправки, внесенные 31 декабря 2005 г. в Закон о местном самоуправлении 2003 г., по сути, легализовали ситуацию, когда органы местного самоуправления вправе осуществлять любые полномочия государственных органов власти.

Одной из политических проблем является необходимость обеспечения единства всех трех уровней публичной власти в деятельности по регулированию механизма осуществления полномочий органов местного самоуправления. Разобщенность, незаинтересованность властей различных уровней вызывает неуправляемые процессы, негативные не только для местного самоуправления, но и общегосударственной системы власти. В настоящий момент проблемы местного самоуправления в общем виде можно выразить двумя позициями - отсутствие финансовой независимости и политической автономии муниципальной власти.

Состояние научной разработанности темы. Исследованием экономико-правового механизма реализации полномочий органов местного самоуправления в РФ в разные годы занимались как ученые-политологи, так и экономисты, и юристы. Проблема является пограничной и находится на стыке ряда гуманитарных дисциплин.

Информационной базой исследования явились иссследования С.А. Абакумова, Г.В. Атаманчука, В.И. Бутова, В.И. Васильева, И.Н. Гомерова, В.Г. Игнатова, Н.Я. Кытмановой, В.Г. Ледяева, М.Ю. Мартынова, А.А. Сергеева, В.Ф. Халипова, Е.С. Шугриной, А.А. Югова.

Местное самоуправление как фактор становления гражданского общества рассматривается О.Г. Бежаевым, А.А. Замотаевым, В.С. Мокрым, А.В. Лагуткиным, А.А. Линевым, А.И. Черкасовым.

Тенденции централизации на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления, ее политические последствия прослеживают в своих работах О.А. Александров, М.А. Краснов, И.И. Овчинников, А.А. Сергеев, В.В. Невинский. Как отмечает М.Ю. Мартынов, «фундаментальной проблемой системы политического управления становится соотношение централизации и децентрализации», а «распределение полномочий между центральной властью и местным управлением становится условием успешной трансформации политической системы и политического режима».

В качестве теоретической базы были использованы работы Б.Б. Афанасьева, В.А. Баранчикова, Р.В. Бабуна, Л.Е. Бурды, Ю.А. Дмитриева, А.Н. Костюкова, В.В. Пылина, С.Г. Соловьева, А.А. Сергеева, В.И. Шкатуллы.

Особое внимание уделяется вопросам взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти, разграничения полномочий между ними в работах С.А. Авакьяна, И.В. Бабичева, О.В. Берга, П.А. Бесова, В.И. Васильева, С.А. Голосовой, Е.М. Ковешникова, Т.Ф. Колкневой, В. Матеюка, Т.Н. Михеевой, Р.Ф. Сайфитдиновой, М.В. Столярова, Ю.А. Тихомирова, А.А. Уварова.

Особенности осуществления муниципальной власти в городах исследованы А.Борисовым, Н.И. Захаровой, В.М. Манохиным, Н.П. Медведевым, В.В. Нелюбиным. Проблемно-аналитический характер носит работа В.Н. Лексина, А.Н. Шевцова, в которой рассмотрены политические аспекты реформы муниципальной власти, дана характеристика ресурсов, государственной политики поддержки российских городов.

В последние годы также опубликовано немало монографий и статей, посвященных отдельным экономическим аспектам реформы местного самоуправления (А.О. Александров, А.Г. Гладышев, В.И. Иванков, В.Б. Зотов, А.В. Кружков, С.В. Куденеев, Л. Ловать, Г. Леонтьев, В.И. Писарев и др.).

Методологическая база исследования основывается на комплексной методике системного, институционального анализа.

Цель дипломной работы на основе анализа организационной структуры органа местного самоуправления предложить пути ее совершенствования.

Исходя из цели, поставлены следующие задачи:

1) исследовать историю становления местного самоуправления;

2) раскрыть теоретические аспекты организационной структуры органа местного самоуправления

) провести анализ организационной структуры объекта исследования;

) разработать мероприятия по совершенствованию организационной структуры объекта исследования

Объект исследования - администрация Ахтубинского сельского поселения.

Предмет исследования - организационная структура органа местного самоуправления.

Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников и литературы.

В первой главе рассмотрены теоретическое основы и современное состояние системы органов местного самоуправления.

Во второй главе приведены результаты проведенного автором экономико-правового анализа организационно структуры Ахтубинского сельского поселения.

В третьей главе предложены направления совершенствования организационной структуры Ахтубинского сельского поселения.

Практическая значимость состоит во всестороннем анализе организационной структуры объекта исследования.

Местному самоуправлению принадлежит важная роль в реализации одной из главных задач современности - соединение в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл, сущность местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества. Именно такая направленность местного самоуправления отвечает идеям современного демократического правового социального государства, высшая ценность которого - человек, его права и свободы.

1. Местное самоуправление: понятие, основные принципы и функции

1.1 Понятие местного самоуправления

Что же представляет собой понятие «местное самоуправление»? Можно выделить три основных направления, которые тем не менее не исчерпывают всего многообразия существующих в юридической литературе определений этого понятия. Первое, распространенное в основном в дореволюционной юридической науке, касается местного самоуправления как разновидности управления. В.П. Безобразов, Н.М. Коркунов характеризуют местное самоуправление как составную часть государственного управления, которое может осуществляться местными жителями. Второе направление - современное - понимает местное самоуправление как систему организации и деятельности граждан, обеспечивающую самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.

Для третьего направления характерно понимание местного самоуправления как участия местных жителей в решении задач местного значения и как одного из видов управления. С.А. Авакьян считает, что решающее значение для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении, его положение в системе управления данного государства, набор функций местного самоуправления, его материально-финансовая база.

Местное самоуправление в РФ - единая система самоорганизации и деятельности населения, состоящая из институтов прямой и представительной демократии. Этот вывод основан на том, что в соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления». В развитие Конституции Федеральным законом «Об общих принципах:» предусмотрена обязательность наличия выборных органов местного самоуправления, в частности, представительного органа местного самоуправления, состоящего из депутатов, избираемых на основе общего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Вышесказанное дает основание утверждать следующее:

Принцип местного самоуправления признан Конституцией РФ и федеральным законодательством в качестве одной из основ конституционного строя, демократического института гражданского общества.

Конституцией РФ и федеральным законодательством право граждан на местное самоуправление гарантируется, что означает закрепление стабильных принципов организации местного самоуправления, самоорганизацию, самостоятельность в решении вопросов местного значения, не вхождение в систему органов государственной власти, установление компетенции преимущественно законом и запрет на ее ограничение, право на судебную защиту местного самоуправления.

Граждане и органы местного самоуправления наделены правом самостоятельно, т.е. не находясь в иерархических связях с какими-либо структурами, сообразуя свою деятельность при принятии решений только с законом, решать вопросы, отнесенные к их компетенции. 4. Местное самоуправление осуществляется под свою ответственность, что означает троякую ответственность - перед населением, перед физическими и юридическими лицами.

Деятельность местного самоуправления исходит из интересов населения соответствующего муниципального образования. Речь идет о гражданах, проживающих на территории муниципального образования и реализующих свое право осуществления местного самоуправления. 6. Граждане осуществляют местное самоуправление путем прямого волеизъявления и через органы местного самоуправления, причем наличие выборных органов является обязательным.

Эта деятельность учитывает исторические и иные местные традиции, что позволяет строить местное самоуправление в соответствии с местной спецификой природно-географического, экономического характера.

Местное самоуправление в политической системе России представляет собой особый институт, включающий в себя государственные и общественные начала.

С одной стороны, местное самоуправление обладает признаками властного, государственного института:

Право принятия (издания) правовых актов, обязательных для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами. Отличие этих актов от актов органов государственной власти состоит только в локальности территории, в пределах которой эти акты действуют, но в этом отношении есть прямая аналогия с актами органов государственной власти субъектов РФ, действие которых также распространяется только на часть территории России.

Законодательно установленную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение правовых актов местного самоуправления.

Право создавать муниципальные органы охраны общественного порядка - органы в системе местного самоуправления, имеющие законодательно установленные полномочия использовать принуждение к исполнению законов и актов местного самоуправления.

С другой стороны, местное самоуправление как одна из форм самоорганизации граждан имеет признаки общественного института:

Структура органов местного самоуправления и разделение полномочий между органами определяются населением самостоятельно, а не устанавливаются законодательством.

Вопросы, отнесенные к компетенции местного самоуправления, могут решаться местными референдумами и сходами (собраниями) граждан.

Население муниципальных образований имеет право на правотворческую инициативу.

Одним из элементов системы местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление - самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного, под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения.

Население имеет право участвовать в осуществлении местного самоуправления в любых формах, не противоречащих Конституции РФ и законодательству.

Указанный двойственный характер местного самоуправления вызван его природой. Местное самоуправление как наиболее приближенная к населению власть возникает из необходимости решать вопросы местного значения на определенной территории, обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения и поэтому действует в непосредственной связи с населением, приобретая формы как государственного, так и общественного института.

Итак, местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государства. С развитием местного самоуправления в России связываются надежды на развитие демократического гражданского общества.

1.2 Основные принципы и функции местного самоуправления

Прежде чем приступить к раскрытию темы, считаю, что необходимо сказать несколько слов о том, что же такое местное самоуправление, каковы его принципы, функции.

В ст. 3 п. 1 «Европейской Хартии местного самоуправления» сказано, что «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Согласно ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление - это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.

«Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная, и под свою ответственность, деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Местное самоуправление как форма народовластия имеет следующие основные черты, характеризующие местное самоуправление, его место в системе народовластия:

) местное самоуправление имеет особый субъект: население муниципального образования, граждане;

) местное самоуправление (особая форма демократического механизма управления обществом и государством);

) местное самоуправление имеет особый объект управления: вопросы местного значения, касающиеся обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования;

) местное самоуправление имеет особую форму организации и осуществления власти - самостоятельность;

) местное самоуправление осуществляет свою деятельность под собственную ответственность;

) местное самоуправление осуществляется с учетом интересов населения;

) в местном самоуправлении находят отражение исторические и иные местные традиции.

Конституция Российской Федерации, Федеральный Закон РФ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», соответствующие законы субъектов Российской Федерации, основываясь на положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в РФ.

К общим принципам местного самоуправления относятся:

) самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;

) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям.

Конституция РФ, гарантируя экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления, признаёт и защищает наравне с другими формами собственности муниципальную собственность (ст. 8). Согласно статье 1 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» неотъемлемым атрибутом каждого муниципального образования является муниципальная собственность и местный бюджет;

) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

) законность в организации и деятельности местного самоуправления;

) гласность деятельности местного самоуправления;

) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления;

) государственная гарантия местного самоуправления.

Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности. К ним относятся:

) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;

) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;

) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;

) охрана общественного порядка;

) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ, Федеральными Законами, Конституциями, Уставами и законами субъектов РФ.

Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется гражданами как путём различных форм прямого волеизъявления (референдум, выборы, других форм) так и через органы местного самоуправления.

В соответствии с ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 14) к органам местного самоуправления относятся:

представительные органы местного самоуправления;

иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

В общем виде, по выполняемым функциям (представление интересов населения и их воплощение в жизнь), органы муниципального управления могут быть разделены на представительные и исполнительные.

В Конституции РФ нет прямого упоминания об исполнительных органах местного самоуправления. Но это не означает, что их не должно быть. Наряду с выборными органами местного самоуправления в ч. 2 ст. 130 Конституция РФ называет другие органы местного самоуправления, т.е. перечень органов местного самоуправления носит открытый характер. Если в специальных Федеральных Законах, регулирующих отношения в системе местного самоуправления, не упоминается вообще об исполнительных органах местного самоуправления, то в нормативных актах субъектов РФ они не только обозначаются, но и наделены значительными полномочиями по решению задач местного значения и осуществлению части государственных функций.

Представительный орган местного самоуправления - это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Основными принципами функционирования представительных органов местного самоуправления являются:

Обязательности представительных органов в системе местного самоуправления - Федеральным Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установлено обязательное наличие в муниципальном образовании выборного органа местного самоуправления.

Принцип выборности - представительные органы местного самоуправления формируются на основе всеобщего, равного, общего избирательного права, путем тайного голосования.

Принцип представительного характера выборных органов местного самоуправления - представительный орган наделен правом и обязанностью, представлять и учитывать интересы населения муниципального образования.

Принцип самостоятельности - наделение представительных органов местного самоуправления собственной компетенцией по решению вопросов местного значения.

Принцип ответственности представительного органа местного самоуправления - т. е. ответственность представительного органа наступает путем утраты доверия населения. Санкции в данном случае могут быть выражены в форме отзыва депутата представительного органа, либо в досрочном прекращении полномочий представительного органа.

Принцип обеспечения законности в деятельности представительного органа местного самоуправления - в соответствии с данным принципом представительные органы обязаны строго соблюдать требования законности в собственной повседневной работе, а также добиваться исполнения закона всеми другими субъектами в сфере местного самоуправления.

Принцип гласности в работе представительных органов местного самоуправления - представительные органы действуют открыто, публично, систематически информируют граждан о своей работе. Гласность реализуется через встречи и приёмы депутатами избирателей, через отчеты депутатов перед избирателями, освещение деятельности представительных органов в СМИ.

Принцип коллегиальности - представительный орган местного самоуправления принимает решение в коллегиальном порядке. В связи с этим выделяют такое понятие как кворум. Кворум - это нормативно установленное минимально необходимое число депутатов для официального рассмотрения и решения вопросов местного значения. Заседания представительного органа могут быть правомочны при условии регистрации не менее 2/3 от числа избранных депутатов. Акты представительного органа местного самоуправления считаются принятыми, если за них проголосовало более половины от числа избранных депутатов.

В соответствии со ст. 15 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права, при тайном голосовании в соответствии с Федеральными Законами и законами субъектов РФ. Численный состав представительного органа определяется уставом муниципального образования. При этом существует прямая зависимость между размером муниципального образования, численностью его населения и численным составом представительного органа местного самоуправления.

Обычно в состав представительного органа входит от 5 до 60 депутатов. Наименование представительного органа определяется уставом муниципального образования - представительными органами местного самоуправления являются думы, муниципальные собрания, комитеты, советы и т. д.

В ст. 15 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установлено, что в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:

) Принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования.

) Утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.

) Принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об исполнении.

) Установление местных налогов и сборов.

) Установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью.

) Контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, которые предусмотрены уставами муниципального образования.

Федеральный Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы. Другие полномочия представительных органов местного самоуправления определяются в Уставе муниципального образования. К таким полномочиям обычно относятся назначение даты выборов главы муниципального образования, назначение местного референдума, принятие Устава муниципального образования, передача полномочий органам территориально общественного самоуправления, согласование назначения должностных лиц местного самоуправления, а также выражение недоверия к главе муниципального образования.

Срок полномочий представительного органа в соответствии с Федеральным Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не может быть менее двух лет, но не более 5-ти. Конкретный срок полномочий представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования, и составляет, как правило - 4 года. В отдельных поселениях Уставом муниципального образования, в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов собраниями, сходами граждан. В соответствии с п. 3 ст. 16 Федерального Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» согласно Уставам муниципальных образований, избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа и председательствовать на его заседании.

1.3 Муниципальные бюджеты - финансовые основы местного самоуправления

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. «Местный бюджет (бюджет муниципального образования) - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления».

Традиционно к местным бюджетом относились: районные, городские, сельские и поселковые бюджеты, районные бюджеты в городах. В бюджетной системе страны, являющейся главной финансовой базой деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления в сфере экономического и социального развития соответствующих территорий, местные бюджеты - самые многочисленные. Являясь низовым звеном этой системы, они, образно говоря, представляют собой ее фундамент, от укрепления которого зависит прочность и надежность всей системы. В настоящее время около 60% всех бюджетных расходов на социальную сферу и более 40% расходов на народное хозяйство сосредоточено в местных бюджетах.

Местный бюджет - это централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного муниципального образования, формирование утверждение и исполнение, а также контроль за исполнением которого осуществляются органом местного самоуправления самостоятельно. Бюджетная система РФ, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве.

Государство предоставляет органам местного самоуправления определенные финансовые гарантии, необходимые для обеспечения эффективной деятельности. В целом, содержанием финансовых гарантий органам местного самоуправления является процесс формирования доходов муниципальных образований, порядок их распределения и контроль за использованием. Важнейшей гарантией является гарантия финансовой самостоятельности, проистекающая из распределения власти и полномочий в государстве.

Гарантия финансовой самостоятельности в вопросах местных органов власти включает в себя наличие собственных источников доходов и независимое ведение бюджета под правовым контролем вышестоящих уровней власти.

В интересах государства на финансовую самостоятельность местных органов власти накладываются необходимые ограничения. Так, муниципальное образование должно следовать основным направлениям общегосударственной политики. Могут устанавливаться определенные ограничения на отдельные параметры местных бюджетов, например, максимальный объем заимствований. Также устанавливаются пределы полномочий местных властей взимать налоги. Однако ограничения финансовой самостоятельности муниципальных образований не должны препятствовать эффективному функционированию местной финансовой системы.

От того, насколько эффективно финансовое управление на уровне местного самоуправления, во многом зависит своевременность выплаты заработной платы, наличие электричества, воды и тепла в домах, т.е., фактически, все вопросы жизнеобеспечения населения, и в конечном итоге - социальная стабильность. Учитывая высокий уровень ответственности за управление общественными средствами при осуществлении финансовой политики важно руководствоваться методами научного управления финансами.

В процессе управления муниципальными финансами выделяется несколько функций. На первоначальном этапе на основе данных финансового анализа проводится финансовое планирование. Одновременно в соответствии с действующим бюджетным процессом осуществляется работа по формированию бюджета. Следует отметить, что данные функции не должны осуществляться одним и тем же структурным подразделением органов местного самоуправления, так как в таком случае при составлении финансового плана и бюджета долгосрочные интересы развития муниципального образования будут подчинены сиюминутным интересам. Также для эффективного управления финансами необходимы контрольно-ревизионные органы, занимающиеся проверкой расходования бюджетных средств соответствующими бюджетными органами, а также достоверность и точность данных, предоставляемых органами финансового планирования.

Финансовое планирование является одной из важнейших функций управления финансами. Подготовку и согласование финансовых планов осуществляют исполнительные органы местного самоуправления, на основе приоритетов, установленных законодательным органом местного самоуправления. Приоритеты определяются на основе анализа текущего состояния и перспектив развития муниципального образования. Разработку финансового плана целесообразно проводить параллельно с бюджетом, так как это позволяет своевременно учитывать и согласовывать возникающие корректировки. Непосредственно утверждение бюджета муниципального образования должен осуществлять законодательный орган местного самоуправления, представляющий интересы населения. Финансовый план представительным органом власти обычно не утверждается, а используется, как документ, обосновывающий предлагаемый проект бюджета.

Финансовое планирование подразделяется на перспективное и текущее. На стадии перспективного планирования определяются основные стратегические направления и приоритеты развития. При этом перспективные планы должны ежегодно корректироваться в соответствии с произошедшими изменениями.

Важнейшим элементом финансового управления органов местного самоуправления является бюджет. Необходимость составления местных бюджетов обусловлена наличием собственных предметов ведения, требующих осуществления хозяйственной деятельности. Если бы местные органы власти являлись просто представителями вышестоящих органов власти, составление самостоятельного бюджета было бы не нужным. Такие органы власти работали бы в рамках утверждаемой вышестоящим органом власти сметы расходов на определенные нужды, однако при таком подходе местные власти скорее всего не были бы заинтересованы в оптимизации расходов.

С развитием местного самоуправления для повышения эффективности деятельности возникла необходимость разработки и использования самостоятельных местных бюджетов - утверждаемых нормативным актом планов финансовой деятельности на определенный период, представляемых в форме описи расходов и доходов, сгруппированных по определенным признакам. Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. Для самостоятельных органов местного самоуправления бюджет становится из обычной сметы доходов и расходов важнейшим инструментом реализации планов развития муниципального образования.

Согласно принципа самостоятельности бюджетов муниципальных образований, местные органы власти имеют право осуществлять бюджетный процесс, который представляет собой планирование, утверждение, исполнение и оценку результатов исполнения бюджета.

Представительные органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют:

установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;

составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;

определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;

определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

определение порядка осуществления муниципальных заимствований;

осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.

Органы государственной власти гарантируют:

право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;

право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов;

компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов Российской, Федерации, а также иных решений органов государственной власти.

Формирование местных бюджетов должно осуществляться путем применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемых органами государственной власти. Составление проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов осуществляются в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации и бюджетной классификацией субъекта Российской Федерации.

Контроль за бюджетной практикой муниципальных образований со стороны государственных органов власти включает в себя контроль за принятием бюджета в законные сроки и соблюдением процедур, установленных законом, контроль за внесением в бюджет обязательных расходов и контроль за внесением в бюджет расходов по решению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

При отсутствии обязательного расхода в обнародованном бюджете, надзорный орган требует от местного совета внести этот расход в бюджет в течение одного месяца с даты представления. В противном случае, дело может быть передано на судебное рассмотрение.

В случае, если местный бюджет не утвержден до 1 января планируемого финансового года, расходование финансовых средств муниципального образования до утверждения местного бюджета производится по соответствующим статьям местного бюджета истекшего финансового года, ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен.

Муниципальный бюджет должен быть утвержден не позднее 31 марта наступившего бюджетного года. Если бюджет не был утвержден до 31 марта в связи отсутствием у представительного органа необходимых сведений, то в этом случае бюджет должен быть принят в течение двух недель после получения сведений. В противном случае суд может принять решение о приостановлении действия полномочий представительного органа местного самоуправления в бюджетной сфере. Решение суда будет являться основанием для рассмотрения законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о досрочном прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления, одновременном назначении новых выборов, согласно закона субъекта Российской Федерации.

Если бюджет еще не принят и не опубликован к началу финансового года, то до утверждения бюджета муниципальное образование может осуществлять только те расходы, к которым его обязывает закон, или которые нельзя откладывать для дальнейшего решения необходимых задач. Можно продолжать начатые ранее строительные работы и постоянные закупки. Для покрытия расходов можно взимать налоги и сборы по прошлогодним ставкам, а также брать кредиты до одной двенадцатой прошлогоднего кредитного полномочия в месяц.

Контроль, ведущийся в ходе исполнения бюджета в отношении распорядителя кредитов со стороны представительного органа власти, осуществляется в форме ознакомления депутатов с деятельностью администрации, обычно в форме отчета главы администрации, в результате обсуждения которого могут быть внесены изменения в бюджет, а также в форме утверждения советом представительного органа власти операций, предусмотренных бюджетными оговорками в отношении займов, заключения крупных контрактов, продаж муниципального имущества и т.п. Контроль исполнения бюджета со стороны прокуратуры подчиняется принципу законности в отношении собственных расходов муниципального образования (контроль целесообразности решений в ходе исполнения бюджета в пределах собственных полномочий органов местного самоуправления не допускается). В отношении финансирования расходов органов местного самоуправления по исполнению делегированных государственных полномочий, орган государственного надзора обладает неограниченным правом контроля как законности расходов, так и целесообразности их. Контроль законности и целесообразности решений, принимаемых в ходе исполнения бюджета, в пределах собственных полномочий органов местного самоуправления осуществляет ревизионная служба муниципального образования.

Контроль, ведущийся в ходе исполнения бюджета в отношении бухгалтера, сводится к контролю его деятельности со стороны распорядителя кредитов. Данный контроль обычно осуществляется в форме еженедельного направления бухгалтером распорядителю кредитов отчета о свободных средствах в разрезе расходных статей бюджета и в форме ежемесячного баланса счетов.

После завершения бюджетного года распорядитель кредитов представляет административный расчет за истекший период представительному органу местного самоуправления и ревизионной службе муниципального образования. Административный расчет представляется в форме, аналогичной бюджету, показывающей для каждой статьи внутри каждой части бюджета бюджетные прогнозы и операции по приходу и расходу, осуществленные распорядителем кредитов. Расчет составляется на основе административной отчетности, ведущейся распорядителем кредитов, и позволяет обеспечить контроль за выходом платежных поручений и приходных ордеров в течение отчетного периода. К расчету прилагаются результаты актов проверок, ревизий. Отказ представительного органа власти одобрить административный расчет не ведет к автоматической необходимости отставки распорядителя кредитов, если иное не предусмотрено уставом муниципального образования.

Для проверки исполнения местных бюджетов органы местного самоуправления вправе привлекать аудиторов. Сведения об исполнении местного бюджета за истекший финансовый год подлежат обязательному опубликованию.

Доходы местных бюджетов

Возможный состав собственных источников доходов местного бюджета определяется законодательством Российской Федерации. Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах со стороны вышестоящих уровней власти, средства по взаимным расчетам, а также неизрасходованный остаток средств по бюджету за прошлый финансовый год.

Финансовая помощь от других бюджетов подлежит учету в местном бюджете, являющимся получателем средств, но не считается собственным доходом местных бюджетов. Оказание финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету может быть осуществлено в следующих формах:

предоставление из фондов финансовой поддержки муниципальных образований субъектов Российской Федерации, создаваемых в бюджетах субъектов Российской Федерации, финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления;

предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов.

Муниципальное образование - получатель финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права:

ставить муниципальных служащих, финансируемых за счет средств местного бюджета, в лучшие условия по сравнению с государственными служащими учреждений субъектов Российской Федерации;

предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов местного бюджета;

предоставлять муниципальные гарантии в размере, превышающем 5% расходов местного бюджета.

К регулирующим доходам относятся федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым на определенный срок устанавливаются нормативы отчислений в местные бюджеты по разным видам таких доходов. Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

Размер предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет полностью учитывается в доходах местного бюджета.

К собственным доходам относятся местные налоги и сборы, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе, доходы от использования и продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности, доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям, доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей и т.п. В местный бюджет также поступают ассигнования на финансирование отдельных делегированных государственных полномочий, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также иные неналоговые доходы, такие, как не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, платежи за пользование недрами и природными ресурсами, устанавливаемые в соответствии с федеральным законодательством и др.

1.4 Организационная структура органа местного самоуправления: понятие, виды

За последнее время совершенствуются законодательные основы развития местного самоуправления сформирована база для функционирования этого существенного общественного института. Тем не менее многие вопросы в этой области еще не решены. Это касается определения границ компетенции местного самоуправления обеспечения его стабильными источниками доходов формирования межбюджетных отношений в частности совершенствования системы местного налогообложения и т.д. В Конституции РФ зафиксирован принцип отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти.

Для его реализации необходимо обеспечение экономической базы местного самоуправления межбюджетных отношений участниками которых являются муниципальные образования. Изучение мной структуры местного управления связано с необходимостью решения целого ряда задач в том числе: - определение сущности местного самоуправления и его положения в системе территориального управления государства; - оценка реального положения местного самоуправления в нашем отечестве; - разработка системы рекомендаций по совершенствованию структуры местного самоуправления. Анализ сложившейся ситуации структуры доходов и расходов муниципальных бюджетов различных уровней (городов областного подчинения административных районов городов районного подчинения поселковых сельских) свидетельствует о необходимости формирования многоуровневой иерархически не соподчиненной системы местного самоуправления с определением объема компетенции каждого уровня и соответствующих ему доходных источников. Становится актуальным развитие межмуниципального самоуправления предполагающего объединение средств ряда муниципалитетов в целях совместного решения общих социально-экономических проблем. Это может способствовать бесконфликтному решению многих важнейших задач имеющих место в рамках традиционной системы местного самоуправления что существенно для расширения социально-экономической базы этого самоуправления.

Подобный опыт весьма популярен за рубежом но еще почти не внедряется в России. Формирование экономических основ местного самоуправления должно протекать в рамках бюджетного федерализма охватывающего связи между образующими федеративные государства субъектами а также отношения субъектом которых выступает местное самоуправление. Одной из ключевых проблем становится ориентация бюджетной системы на закрепление за муниципальными бюджетами таких доходных источников которые обеспечивали бы стабильное поступление доходов для выполнения возложенных на местное самоуправление функций. Среди других проблем имеющих важное значение следует отметить необходимость определения соотношения местного самоуправления и государства принципов распределения компетенции между ними субсидиарности и бюджетного федерализма. Субсидиарность является концепцией в пределах которой изучаются и решаются вопросы разграничения функций и компетенции между различными уровнями территориального управления.

Весьма актуальна и проблема формирования оптимальной модели взаимодействия местного самоуправления с системой органов государственной власти. Оценивая состояние местного самоуправления в России сегодня отметим бедственное положение экономики и финансов большинства муниципальных образований трудности разработки единых социально-экономических механизмов предоставления трансфертов и других форм финансовой поддержки органам местного самоуправления низкий уровень развития муниципальной инфра­структуры остроту социальных проблем. Под местным самоуправлением следует понимать определяемую государством в рамках существующего законодательства систему органов и должностных лиц (в первую очередь выборных) осуществляющих местное самоуправление на конкретной территории с установленной степенью автономии и самостоятельности относительно органов государственной власти располагающую необходимой компетенцией в решении основных государственных дел и местных вопросов с учетом специфики территории ее экономических социальных национальных географических исторических и прочих особенностей формирующую местный бюджет обеспечивающую сбор местных налогов сборов а также управление муниципальной собственностью на основе федерального и регионального законодательства и собственных учредительных и прочих нормативно-правовых актов. Важную роль в развитии местного самоуправления играет муниципальная собственность являющаяся базой для практического воплощения в жизнь функций возложенных на местное самоуправление. Но как свидетельствует анализ доходы от такой собственности составляют весьма скромную долю в доходах местных бюджетов.

В иностранных государствах используются самые разные модели регулирования местного самоуправления и нормативно-правового распределения местных функций а также многообразные формы и механизмы контроля государства за функционированием муниципалитетов. Конкретные модели создаются с учетом особенностей развития той или иной страны. В России подобный инструментарий еще только создается. Изучение тенденций и закономерностей сложившихся в области обеспечения муниципальных образований собственными источ­никами доходов убеждает что сегодня местное самоуправление не обладает серьезной экономической основой. Заметим при этом что зависимость от внешних поступлений увеличивается по мере перехода с более высокого уровня на находящийся ниже.

Увеличение удельного веса дотаций в доходах местных бюджетов свидетельствует о возрастающем перераспределении финансовых средств через областной бюджет. В результате снижается и без того ограниченная самостоятельность местного самоуправления что ведет к снижению ответственности его руководящих органов за реализацию намеченной социально-экономической политики ограничению их заинтересованности в поиске и использовании резервов развития местного хозяйства. Можно утверждать что магистральным направлением реформирования системы местного налогообложения призвана быть ориентация бюджетной системы на закрепление за местными бюджетами доходных источников которые были бы в состоянии стабильно обеспечивать выполнение возложенных на местное самоуправление функций. Видимо в системе местного налогообложения целесообразно ориентироваться на поимущественные и подоходные налоги.

Анализ сложившейся структуры органов местного самоуправления различных муниципальных образований, многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления позволяет выделить несколько организационных моделей местного самоуправления в зависимости от численности населения и размеров территории муниципального образования, от разграничения полномочий представительного и исполнительного органов, от объема и сложности решаемых задач. Каждая модель представляет собой сочетание элементов системы местного самоуправления - представительного органа («муниципальный Совет»), исполнительного органа («Администрация») и высшего должностного лица («Глава местного самоуправления»).

Рис. 1.1 Схема модели «Сильный глава местного самоуправления - муниципальный Совет»

Глава местного самоуправления называется «сильным» в силу своих полномочий. (рис.1.1) Он - самостоятельно формирует администрацию, единолично руководит ее деятельностью; организует работу муниципального Совета, подписывает акты, принимаемые Советом. По Закону представительный орган имеет определенный минимальный набор исключительных полномочий, которые могут быть расширены. В данной модели муниципальный Совет выполняет только правотворческую и контрольную функции. Такое определение функций ограничивает деятельность представительных органов, исключая из нее распорядительство, которое осуществляет Администрация под руководством Главы местного самоуправления. Кроме того, Глава местного самоуправления может решать отдельные вопросы, отнесенные к ведению муниципального Совета. Например, в Уставе города Ярославля перечень полномочий города не включает право и обязанность представительного органа устанавливать порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью. Данные полномочия отнесены к компетенции мэра города и мэрии.

В другой модели глава местного самоуправления избирается из числа депутатов муниципального Совета. «Слабость» главы местного самоуправления заключается в полной подконтрольности и подотчетности муниципальному Совету: Глава не имеет права вето, пределы его прав по формированию и руководству администрации ограничены решениями муниципального Совета, полномочия которого значительно расширены, и помимо правотворческой и контрольной функций могут включать и распорядительство.(рис.1.2)

Рис. 1.2 Схема модели «Слабый глава местного самоуправления - муниципальный Совет»

Так Устав города Воронежа относит к числу полномочий муниципального Совета ряд функций администрации: установление правил торговли и бытового обслуживания, установление порядка перевода жилых домов муниципального фонда в нежилые. Согласно Уставу г. Воронежа кроме определения порядка управления объектами муниципальной собственности, муниципальный Совет решает ряд вопросов, связанных с распоряжением муниципальной собственностью, что делает позиции представительного органа значительно сильнее и устойчивее.

Эта форма подходит для малых городов, управлять которыми не так сложно, и поэтому не так важно иметь сильное централизованное руководство.

Существуют муниципальные образования в которых глава местного самоуправления не предусматривается. Совет наделен законодательными и исполнительными полномочиями. Глава исполнительной власти - городской управляющий, который назначается советом и может быть смещен советом. Задачи управляющего формирование администрации, руководство ежедневной работой администрации, разработка бюджета. (рис.1.3)

Рис.1.3 Схема модели "муниципальный Совет-глава администрации (управляющий)

местное самоуправление организационная структура

Например, по Закону «О местном самоуправлении в Вологодской области» одним из способов определения главы администрации является конкурсный отбор, назначение на должность осуществляется представительным органом по результатам конкурса по контракту.

Рис.1.4 Схема модели «городская комиссия-глава местного самоуправления»

Следующая модель основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций. При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица. Решения принимаются депутатами коллегиально. Каждый депутат возглавляет отдел административного управления. Глава местного самоуправления избирается депутатами из своего состава и имеет председательские и представительские полномочия и чисто организационные функции внутри городской комиссии. (рис.1.4) Примером использования этой модели местного самоуправления является город Чита.

Для малых поселений может быть актуальной модель «глава местного самоуправления - собрание» («староста - сельский сход»), где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. Выборным лицом является глава местного самоуправления (староста), который и осуществляет полномочия органов местного самоуправления.

На базе рассмотренных моделей возможно построение смешанных моделей применительно к местным условиям.

Невозможность построения унифицированного варианта объяснима с точки зрения демократии и исторического многообразия экономических условий хозяйствования в России. Однако, субъекты Федерации, выбирая различные модели местного самоуправления, даже на своей территории не обеспечивают единообразия. Чрезмерно широкое использование различных моделей самоуправления без должного учета объективных условий снижает его эффективность и создает правовую неразбериху.

2. Экономико-правовой анализ организационной структуры органа местного самоуправления

2.1 Общая характеристика Ахтубинского сельского поселения

Сельское поселение - один или несколько объединённых общей территорией сельских населённых пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.Х1] Сельское поселение входит в состав муниципального района.

Сельское поселение - один из типов муниципальных образований в России, предусмотренных муниципальной реформой. Соответствует сельсовету советских времён или волости досоветского и постсоветского периодов, например, Сельское поселение «Тямшанская волость» Псковского района Псковской области. Сейчас в некоторых областях понятие «сельсовет» сохраняется как синоним сельскому поселению или используется в названиях, например, сельское поселение Новинский сельсовет в Богородском районе Нижегородской области.

В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населённый пункт или посёлок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединённые общей территорией несколько сельских населённых пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый).

Сельское поселение имеет административный центр - населённый пункт, который определён с учётом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган данного сельского поселения.

Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населённых пункта, как правило, устанавливаются с учётом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населённых пунктов, входящих в его состав. Исключение составляют территории с низкой плотностью населения, а также отдалённые и труднодоступные местности.

Численность сельских поселений может варьировать от нескольких десятков человек до 15-20 тысяч жителей.

Для более детального рассмотрения темы исследования необходимо дать характеристику Ахтубинского сельского поселения.

Ахтубинское сельское поселение - входит в Среднеахтубинский район Волгоградской области

Среднеахтубинский муниципальный район образован в 1928 году, расположен в юго-западной части Заволжья Волгоградской области в 38 км от города Волгограда. На севере район граничит с Быковским районом, на востоке - Ленинским, на юге - Светлоярским. На западе его граница проходит по Волгоградскому водохранилищу и реке Волга. Занимает площадь 1,96 тыс.кв.км с численностью населения 57,5 тыс. человек. Граждане трудоспособного возраста составляют 55,3% от общей численности населения. Районным центром является р.п. Средняя Ахтуба.

На территории района расположено 12 поселений, из них: 10 - сельских поселений, объединяющих 61 сельский населённый пункт.

Агропромышленный комплекс района является одним из важнейших секторов экономики. На территории района работают 22 сельскохозяйственные организации, 154 крестьянских (фермерских) и свыше 14 тысяч личных подсобных хозяйств.

Производство продукции сельского хозяйства во всех категориях хозяйств в действующих ценах за 2009 год составило 1435,63 млн. рублей. Это в сопоставимых ценах на 5,3% выше, чем в 2007 году. Из них: 33,8% продукции произведено сельскохозяйственными организациями, 37,8% - крестьянскими (фермерскими) и 28,4% личными подсобными хозяйствами.

Промышленность района представлена 4 предприятиями. Объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами по обрабатывающим производствам в фактических ценах за 2008 год составил 496 млн. рублей, что на 5,5% выше предыдущего года. Производство и распределение электроэнергии, газа и воды в фактических ценах за 2009 год составило 124,6 млн. рублей, что на 8,4% выше предыдущего года.

Инвестиции в основной капитал в 2009 году увеличились на 21,5% (в сопоставимой оценке), освоено 798,5 млн. рублей.

В последние годы получил развитие туристско-рекреационный комплекс в Волго-Ахтубинской пойме.

В районе функционируют 2 больницы, 6 поликлиник, 28 фельдшерско-акушерских пунктов, 32 образовательные школы, 10 детских дошкольных учреждений, 25 библиотек, 23 учреждения клубного типа, 2 музея и 70 спортивных сооружений.

На потребительском рынке работают 161 магазин, 3 рынка, 31 предприятие общественного питания, 80 пунктов бытового обслуживания населения.

Оборот розничной торговли за 2009 год составил 1327,0 млн. рублей, что соответствует уровню прошлого года в сопоставимых ценах.

Оборот общественного питания за 2009 год составил 39,7 млн. рублей, что на 27,9% выше предыдущего года.

Объем платных услуг населения за 2009 год составил 120,57 млн. рублей, что на 27,5% выше предыдущего года.

В 2009 году по сравнению с 2008 годом денежные доходы населения увеличились на 25% и составили 1,3 млрд. рублей.

За 2008 год доходы консолидированного бюджета Среднеахтубинского муниципального района (включая безвозмездные поступления) исполнены на 99,4% и составили 726,93 млн. рублей, в том числе собственные налоговые и неналоговые доходы исполнены на 106,2% и составили 316,75 млн. рублей. Свыше 60% доходной части консолидированного бюджета района за 2008 год сформировано за счет налога на доходы физических лиц. Расходы составили 692,82 млн. рублей.

Основные социально-экономические показатели развития Среднеахтубинского муниципального района за 2008 год:

Численность населения - 57550 человек;

Численность экономически активного населения - 34803 человек;

рождаемость - 731 человек;

Смертность - 941 человек;

поступление налогов и сборов в местный бюджет в расчете на душу населения - 5504 рублей;

инвестиции в основной капитал за счет всех источников финансирования в расчете на душу населения - 13875 рублей;

Среднедушевые денежные доходы населения - 5596 рублей;

объем отгруженных товаров собственного производства по обрабатывающим производствам в расчете на душу населения -

Производство продукции сельского хозяйства

Оборот розничной торговли в расчете на душу населения - 23058 рублей;

объем платных услуг в расчете на душу населения - 4656 рублей;

оборот малых предприятий в расчете на душу населения - 14215 рублей.

В состав муниципального образования Ахтубинского сельского поселения входят 4 населенных пункта, в которых постоянно проживает населения в количестве 1990 человек. В летний период численность населения увеличивается в несколько раз за счет населения, прибывающего в садоводческие товарищества и домовладения, использующиеся как сезонные.

На территории Ахтубинского сельского поселения проживают:

участников Великой Отечественной войны - 16 человек,

участников боевых действий в Афганистане и на Кавказе - 9 человек

пенсионеров - 304 человека,

детей - 393 человека,

многодетных семей с несовершеннолетними детьми - 8,

На территории Ахтубинского сельского поселения расположены следующие предприятия:

13 торговых предприятий, из них: 1 кафе, 1 ресторан, 5 закусочных.

лечебное учреждение фельдшерско-акушерский пункт в п. Колхозная Ахтуба.

2 учреждения культуры: сельский Дом культуры, в п.Колхозная Ахтуба, который в 3 квартале 2010 преобразовался в юридическое лицо МУК «Колхозноахтубинский СДК»; сельская библиотека в п.Колхозная Ахтуба, расположенная в здании МУК «Колхозноахтубинский СДК»;

8 садоводческих товариществ;

1 КФХ, ведется производство сельхозпродукции в личных подсобных хозяйствах.

Жилой фонд, находящийся на территории Ахтубинского сельского поселения, составляет 792 жилых дома, из них:

многоквартирный жилой дом и 789 усадебных жилых домов.

За прошедший период основное внимание уделялось работе с населением. За этот период в администрацию поступило 396 письменных и 240 устных обращений. На личном приеме принято 318 человек. В своей работе мы стремились к тому, чтобы ни одно обращение не осталось без внимания. Все заявления и обращения были рассмотрены своевременно и по всем даны ответы и разъяснения.

Обращения граждан в основном были связаны с вопросами землепользования, строительства, благоустройства территории и вопросами жилищно-коммунального хозяйства, передачей жилых помещений в собственность, решением социальных вопросов.

За этот период было проведено 7 встреч с жителями сельского поселения в рамках проведения сходов граждан и 10 встреч в рамках проведения публичных слушаний по различным вопросам деятельности.

Администрацией ведется учет всех землевладений и землепользований граждан в бумажном виде - похозяйственный учет.

Сотрудниками администрации разрабатывались все нормативные и прочие документы, которые предлагались вниманию депутатов на утверждение. За отчетный период специалистами администрации были подготовлены и вынесены на рассмотрение проекты положений, регламентирующих основные вопросы деятельности администрации.

Администрация Ахтубинского сельского поселения принимала активное участие в государственных мероприятиях: подготовке в организации и проведении выборов органов местного самоуправления Среднеахтубинского муниципального района, к мероприятиям, связанным с празднованием 65-летия Победы в Великой Отечественной войне, подготовка к проведению «Всероссийской переписи населения 2010 года».

Основные направления деятельности администрации Ахтубинского сельского поселения в прошедшем полугодии строились в соответствии с Уставом Ахтубинского сельского поселения.

февраля 2010 года решением Думы Ахтубинского сельского поселения были утверждены герб и флаг Ахтубинского сельского поселения, которые были направлены в Геральдический совет для включения данной символики в регистр РФ и в октябре месяце получили одобрение.

Формирование, утверждение, исполнение бюджета сельского поселения, реализация полномочий органов местного самоуправления в полной мере зависит от обеспеченности финансами.

Администрацией Ахтубинского сельского поселения был сформирован, проверен и утвержден Сельской Думой Бюджет 2009, 2010.

За 2009 год в бюджет Ахтубинского сельского поселения поступило доходов в сумме 9 млн.642 тыс. руб, в том числе:

Налогов на доходы физических лиц - 1 млн. 799 тыс.

Налогов на имущество - 60 тыс. руб.

Земельный налог - 190 тыс.руб.

Доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности - 2 млн.574 тыс. руб.

Доходов от продажи материальных и нематериальных активов - 692 тыс. руб.

Безвозмездных поступлений- 4 млн.327 тыс. руб.

За первое полугодие 2010 года в бюджет Ахтубинского сельского поселения поступило доходов в сумме 5 млн.201 тыс. руб.,

в том числе:

Налогов на доходы физических лиц - 2 млн.397 тыс.

Налогов на имущество -30 тыс. руб.

Земельный налог - 121 тыс.руб.

Доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности - 909 тыс. руб.

Доходов от продажи материальных и нематериальных активов - 155 тыс. руб.

Безвозмездных поступлений - 1 млн.589 тыс. руб.

Одним из механизмов повышения эффективности использования средств местного бюджета является муниципальный заказ, который формируется преимущественно на конкурсной основе. За отчетный период администрацией проведено 2 открытых аукциона, 5 запросов котировок цен, по результатам которых заключены 7 муниципальных контрактов:

В течение отчетного периода администрацией осуществлялась планомерная работа в сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом.

Была проведена значительная работа по приёму - передаче имущества. В собственность сельского поселения передано имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения: жилье, объекты водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения.

Средств местного бюджета на содержание всех муниципальных дорог в исправном состоянии недостаточно, поэтому проводится частичный (ямочный) ремонт, подсыпка, грейдирование в пределах имеющихся бюджетных средств и спонсорской помощи.

В весенне-осенний период администрацией проводится планировка грунтовых дорог поселения.

В 4 квартале 2010 года проведен ямочный ремонт асфальтобетонного покрытия дороги п.Колхозная Ахтуба (МТФ), затраты на ремонт составили 406,5 тыс.руб.за счет бюджетных средств.

Администрация Ахтубинского сельского поселения в 2010 году согласно законодательству РФ оказала помощь в предоставлении сертификатов на социальную выплату на приобретение или строительство жилого помещения трем ветеранам. В настоящее время в очереди на улучшение своих жилищных условий числится 9 семей - это семьи, имеющие возможность участвовать в различных программах.

Принятый в октябре 2003 года федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» создал условия для появления в стране различных моделей местного самоуправления. С наибольшим числом проблем столкнулись сельские муниципальные образования - одна из наиболее распространенных у нас форм местного самоуправления.

В силу экономических особенностей они действуют в наиболее неблагоприятных условиях. На них в наибольшей степени сказались последствия периода «реформ». Распад крупных сельхозпредприятий, значительное сокращение уровня государственной поддержки села сильно осложнили их работу. Законодатели, щедро наградив их полномочиями по решению существующих проблем, «забыли» подкрепить их соответствующим финансированием. У многих из них возможности бюджетов не превышают сумм расходов на содержание управленческого аппарата. Тогда как сегодня сельским поселениям республики нужны сотни миллионов рублей на строительство дорог, газо- и водопроводов, жилья, школ, развитие социальной и производственной инфраструктуры.

Так что же мешает росту налогооблагаемой базы и доходов сельских поселений. Ведающие этими вопросами специалисты районной администрации назвали следующие:

непредставление нотариусами данных о купле-продаже земельных участков и домовладений;

слабая работа налоговых органов по претензионной работе с недоимщиками;

отсутствие единой компьютерной программы с единой базой по учету земель и начислению земельного налога;

отсутствие компьютерного программного комплекса по учету сельских жилых домов;

установление Налоговым кодексом РФ льгот по местным налогам без обеспечения компенсации из федерального бюджета выпадающих доходов местных бюджетов.

Актуализации налогооблагаемой базы сельских поселений мешает и длительная процедура выделения земельных участков для поселений, поскольку нецелесообразно проводить конкурс по выделению земель под строительство на территориях, не пользующихся повышенным спросом. Это ограничивает возможности по представлению земельных участков для строительства и соответственно тормозит формирование слоя плательщиков земельного налога.

Говоря о проблеме пополнения бюджетов сельских поселений - ее невозможно будет решить до тех пор, пока не поменяется вся система их формирования. Нынешние принципы пополнения доходной части пока не срабатывают. Средства отчисляются сначала в федеральный бюджет, потом в республиканский и районный, а на местах практически ничего не остается. Поэтому следует искать новые пути решения этого старого вопроса.

Сегодня сельским поселениям полномочий передано много, но в большинстве случаев они не подкреплены финансовыми возможностями. Многим из них средств не хватает для того, чтобы развиваться. Поэтому задачей формирования бюджетов сельских поселений стало создание таких экономических и юридических условий, чтобы каждое из новых полномочий было обеспечено средствами. В ее решении есть разные подходы. Полномочие не может быть ничейным, повисшим в воздухе. Возьмем, к примеру, лесополосы. Полномочия по управлению ими следует передать республиканским органам. Чтобы затем принять закон РФ по этому вопросу и передать эти функции сельским поселениям, а не требовать от них результатов работы, не выделив на это денег.

Резервы для пополнения бюджетов сегодня имеются в каждом поселении. Это, прежде всего, улучшение использования земли, лесных, водных и минерально-сырьевых ресурсов, совершенствование межбюджетных отношений между органами местного самоуправления разных уровней, развитие сельскохозяйственной и кредитной кооперации, производства и переработки сельхозпродукции и многое другое.

Есть и нетрадиционные пути зарабатывания средств органами местного самоуправления. Например, оказание нотариальных и других услуг. Это дает какие-то доходы, но не решает основную проблему.

Конечно же, и сами главы муниципальных образований должны быть в поиске. Многие так и действуют, изыскивают резервы, и что-то у них в конечном счете получается. Сегодня все муниципалитеты Волгоградской области можно условно разделить на небольшую группу имеющих достаточную налогооблагаемую базу и соответствующий бюджет. Это в основном муниципалитеты районных центров и крупных поселков с развитой промышленностью. А большинство сельских поселений, тем более расположенных на периферии, едва сводит концы с концами. И для них вопрос формирования своих бюджетов стоит как никогда остро.

Одним из путей решения этой проблемы могло бы стать объединение «богатых» и «бедных» муниципалитетов в целях выравнивания бюджетной обеспеченности населения. Но при этом следует учитывать исторические и национальные традиции тех или иных населенных пунктов и мнение их жителей. В России сегодня это одно из основных направлений ведущейся административной реформы на всех уровнях: от субъекта федерации до сельского поселения.

В настоящее время роль и статус муниципальных образований сельских поселений претерпели изменения. Теперь они имеют право вести хозяйственную деятельность, создавать муниципальные предприятия, сдавать в аренду муниципальные земли и имущество, получая за это неналоговые доходы. Однако по разным причинам эти возможности пока используются далеко не в полной мере. Может быть, главная из них состоит в том, что имущества и земель в их распоряжении пока еще недостаточно. Их распределение между бюджетами разных уровней прошло, исходя из возможностей финансирования, а не интересов сельских поселений.

Вопрос межбюджетных отношений сегодня остается краеугольным камнем всей системы общественного самоуправления. В условиях бедственного состояния сельской экономики и неразвитости местных рынков их совершенствование остается одним из главных путей финансовой поддержки бюджетов сельских поселений. Один из важных вопросов - перераспределение между бюджетами разных уровней подоходного налога с физических лиц.

При всей важности оптимального перераспределения доходов бюджетов всех уровней нельзя не сказать о том, что в основе их роста лежат совершенствование деятельности местных хозяйств, внедрение в производство достижений научно-технического прогресса и в конечном счете рост производительности труда на селе. Этому будут способствовать развитие различных форм кооперации, концентрация земельных паев у эффективных крупных землепользователей, комплектование хозяйств новой техникой, подготовка кадров специалистов и массовых профессий для села, создание условий для развития индивидуального жилищного строительства.

Не решенной пока остается и проблема сбыта сельхозпродукции, выращенной хозяйствами населения и фермерами. Потребительской кооперации в нынешних условиях этим заниматься невыгодно. А рыночная сбытовая инфраструктура до сих пор не создана. В сельских населенных пунктах практически нет рынков, на местах мало перерабатывающих предприятий, торгово-закупочных кооперативов. А не имея гарантий сбыта, население утратило стимулы к переводу своих приусадебных хозяйств на рельсы рыночного товарного производства. В каждом сельском поселении следует стремиться к созданию рыночной инфраструктуры, которая могла бы включить в себя торгово-закупочные и кредитные кооперативы, магазины, пункты искусственного осеменения и забоя скота, предприятия по производственному обслуживанию хозяйств населения и т.д.

.2 Администрация Ахтубинского сельского поселения: структура, полномочия

Организационная структура - важнейший фактор деятельности органа местного самоуправления, форма, в которой реализуется процесс муниципального управления.

Под организационной структурой понимается состав и соподчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления.

Звено управления представляет собой обособленную ячейку со строго ориентированными функциями управления, а степень (уровень) управления - совокупность звеньев управления, расположенных на определенном иерархическом уровне.

Муниципальное управление существенно различаются по размерам территории, численности и составу населения, положению в системе территориального разделения труда, экономическому потенциалу, составу муниципального хозяйства, уровню развития инженерной и социальной инфраструктуры. Тип муниципального образования предопределяет состав предметов ведения местного самоуправления, что, со своей стороны, обусловливает объем задач и функций всех органов муниципального управления, включая администрацию.

Цели, задачи и функции муниципального управления непосредственно влияют на структуру местной администрации и служат основой для выделения в ее структуре самостоятельных подразделений, отвечающих за достижение конкретных целей и решение отдельных конкретных задач. Соответственно, для реализации этих целей в составе администрации организационно выделяются или усиливаются соответствующие структурные подразделения. Муниципальные образования, различающиеся составом решаемых задач и функций управления, необходимым объемом управленческой работы, отличаются численностью и внутренним построением исполнительных органов. Штат администрации крупного городского округа может насчитывать сотни работников и десятки структурных подразделений, тогда как штат администрации небольшого сельского поселения - лишь 5-7 сотрудников, в Ахтубинском сельском поселении штат составляет 30 человек.

Состав основных факторов, влияющих на организационную структуру администрации Ахтубинского сельского поселения, представлен на (рис.10).

Наряду с перечисленными внешними факторами следует выделить внутренние факторы, воздействующие на структуру администрации поселения: кадровый состав, техника, технология управления, организация труда. С одной стороны, они влияют на организационную структуру управления, с другой стороны - сами определяются ею. Так, кадры управления воздействуют на структуру управления с точки зрения перераспределения функций между подразделениями и отдельными работниками. Но в основном именно структура управления определяет состав должностей и требования к личностным качествам работников. Внедрение информационных технологий влияет на структуру администрации в плане как сокращения числа работников отдельных подразделений, так и появления новых подразделений (информационного обслуживания). При формировании организационной структуры администрации необходимо учитывать и внешние, и внутренние факторы.

Рис. 2.1 Факторы, влияющие на организационную структуру администрации Ахтубинского сельского поселения

Важнейшим фактором, влияющим на формирование организационной структуры, является норма управляемости (диапазон управления).

Нормой управляемости называется максимально допустимое число работников, деятельностью которых может эффективно управлять один руководитель при определенных организационно-технических условиях.

От нормы управляемости зависит как численность сотрудников в отдельном подразделении, так и количество подразделений администрации. В свою очередь, норма управляемости зависит от ряда факторов рис.2.1

Рис. 2.2 Факторы, влияющие на норму управляемости сельским поселением

Формирование структуры администрации Ахтубинского сельского поселения представляет собой организационное закрепление тех или иных функций муниципального управления за отдельными управленческими подразделениями и должностными лицами. Решение этой сложной задачи обеспечивается на основе сочетания научных методов с субъективной деятельностью специалистов. Поэтому при проектировании организационных структур важно соблюдать ряд важных правил (принципов) их построения, представленных на рис. 2.2 Рассмотрим эти принципы.

Направленность на достижение целей.

Организационная структура должна способствовать достижению целей управления муниципальным образованием. Эта обеспечивается с помощью установлению прав и необходимой полноты ответственности каждого управленческого звена звеньев одного уровня управления по отношению к задачам вышестоящего уровня; рационального разделения и кооперации труда между звеньями и уровнями управления и их взаимодействия.

Перспективность

Органы местного самоуправления должны, решая вопросы оперативного характера, одновременно проводить работу по определению стратегии, социально-экономического развития муниципального образования. С этой целью в организационной структуре необходимо предусмотреть блок стратегического управления, отделив его от блока оперативного и текущего управления. На практике это достигается разделением полномочий между представительным и исполнительным органами, а также созданием в организационной структуре администрации специальных подразделений, занимающихся стратегией развития муниципального образования.

Способность к развитию (адаптивность)

Необходимость развития оргструктуры объясняется тенденцией постоянного изменения внешних условий, появляющимися диспропорциями в системе муниципального управления. В этих условиях организационная структура должна быть достаточно эластичной, способной адаптироваться к восприятию корректирующих действий. На практике это достигается путем периодического внесения изменений в организационные структуры органов местного самоуправления, а также путем создания временных целевых подразделений (штабов, комиссий, комитетов).

Комплектность

При построении организационной структуры местной администрации необходимо учитывать, что должны быть структурно обеспечены все этапы осуществления управленческой деятельности:

аналитический этап (анализ проблем, определение возможных путей решения);

постановка задачи (выявление приоритетов деятельности);

принятие управленческого решения (выбор технологии и алгоритма решения задачи, определение конечного и промежуточного результатов);

исполнение решения (конкретная деятельность по реализации управленческого решения);

оценка результатов (анализ результатов деятельности, подготовка к очередному аналитическому этапу и новому циклу).

Принцип комплексности требует при анализе структуры исходить прежде всего из целостности той или иной функции. Особенно это важно, когда исполнение функции «разведено» по разным структурам или для исполнения данной функции необходимо задействовать несколько структурных подразделений администрации, носили максимально завершенный характер, что особенно важно для отраслевых структурных подразделений.

Рис. 2.3 Принципы построения организационных структур местных администраций

Индивидуализация

Формирование организационной структуры должно основываться на учете индивидуальных особенностей конкретного муниципального образования. В связи с этим всякого рода типовые организационные структуры могут использоваться лишь как рекомендательные и ориентировочные. Как показывает практика, отказ от унифицированных моделей, опора на анализ и учет местных особенностей дают положительные результаты.

Экономичность

Организационная структура должна обеспечивать эффективное и рациональное осуществление процесса муниципального управления, возможность получать необходимые результаты самым экономичным путем. Экономичность может достигаться с помощью различных мероприятий, в т.ч. за сет ведения должностей (системного администратора, специалиста по информационным технологиям и т.п.), в функции которых входит анализ действующей организационной структуры, функционального и иерархического разделения полномочий, оплаты труда муниципальных служащих, механизации и автоматизации процессов управления с целью их совершенствования.

Принципы построения организационных структур могут уточняться, а форма и методы реализации этих принципов могут изменяться в связи с меняющимися внешними условиями, целями и задачами.

К полномочиям органов местного самоуправления Ахтубинского сельского поселения относятся:

1) принятие устава Ахтубинского сельского поселения и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;

) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;

) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, главы Ахтубинского сельского поселения, голосования по вопросам изменения границ Ахтубинского сельского поселения, преобразования Ахтубинского сельского поселения;

) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития Ахтубинского сельского поселения, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы Ахтубинского сельского поселения, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

6) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;

) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

8) иными полномочиями в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», настоящим Уставом.

По решению сельской Думы Ахтубинского сельского поселения население может привлекаться к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения Ахтубинского сельского поселения.

К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки.

К выполнению социально значимых работ привлекаются совершеннолетние трудоспособные жители Ахтубинского сельского поселения в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. Продолжительность социально значимых работ составляет не более четырех часов подряд.

Организация и материально-техническое обеспечение проведения социально значимых работ осуществляется администрацией Ахтубинского сельского поселения.

Государственные полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами Волгоградской области, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления Ахтубинского сельского поселения отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами или законами Волгоградской области.

Полномочия по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Ахтубинского сельского поселения, возлагаются на главу Ахтубинского сельского поселения и администрацию Ахтубинского сельского поселения.

Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых бюджету Ахтубинского сельского поселения субвенций из соответствующих бюджетов.

Глава Ахтубинского сельского поселения и администрация Ахтубинского сельского поселения несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в порядке, установленном соответствующими федеральными законами и законами Волгоградской области в пределах, выделенных Ахтубинскому сельскому поселению на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Сельская Дума Ахтубинского сельского поселения, глава Ахтубинского сельского поселения имеют право устанавливать случаи и порядок дополнительного использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий.

Органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.

2.3 Организационная структура Ахтубинского сельского населения

Организационная структура администрации Ахтубинского сельского поселения строится на принципах единоначалия и иерархической подчиненности. Процесс формирования организационной структуры включает в себя формулировку целей, задач и функций, определение состава и места подразделений, их ресурсное обеспечение (включая численность работающих), разработку соответствующих регламентирующих процедур и документов.

Этот процесс разделяется на несколько этапов (рис. 2.4)

Реальные системы муниципального управления отличаются большим разнообразием организационных структур администраций. Но при этом существуют общие подходы к построению организационных структур. Самый перспективный - системно-целевой подход с ориентацией на конечные результаты деятельности системы. Определение системы целей («дерева целей») и задач конкретного муниципального образования служит главным ориентиром формирования его организационной структуры. При формировании организационной структуры на основе «дерева целей» требуется декомпозиция целей и задач муниципального управления до конкретных управленческих функций.

Таким образом, при системно-целевом подходе создаются реальные условия для индивидуализации процесса формирования организационной структуры применительно к особенностям конкретного муниципального образования.

Рис.2.4 Процесс формирования организационной структуры Ахтубинского сельского поселения администрации

Системно - целевой подход в данном случае заключается в том, чтобы, исходя из конечных целей управления муниципальным образованием:

не упустить из виду ни одну из управленческих задач, без решения которой реализация целей окажется неполной;

выявить и увязать применительно к этим задачам систему функций, прав и ответственности по вертикали управления;

исследовать и организационно оформить горизонтальные связи и отношения, т.е. предусмотреть координацию деятельности разных звеньев и организационных единиц при выполнении общих задач;

обеспечить органическое сочетание вертикали и горизонтали управления, найти оптимальное для данных условий соотношения централизации и децентрализации в принятии решений.

При построении организационной структуры на основе «дерева целей» важно дать качественную и количественную характеристику целей и задач. Качественная характеристика служит обоснованием для выделения функций управления, количественная - для определения вида организационной единицы (отдел, управление, департамент и т.д.).

Распределение задач между подразделениями местной администрации может осуществляться по нескольким признакам:

по группам объектов управления (отраслям муниципальной деятельности), обеспечивающим предоставление муниципальных услуг определенного типа: образование, здравоохранение, строительство, молодежная политика и т.д.;

по функциональному признаку, определяемому характером, функциями и стадиями управленческой деятельности и управленческого цикла: анализ и планирование, контроль, управление имуществом, финансами, правовое обеспечение, информационное обеспечение и т.д.;

по территориальному признаку (для муниципальных образований сельских районов и для крупных городов, а после вступления в силу Федерального закона 2003 г. - только для крупных городов).

В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной структуры местной администрации являются:

глава администрации;

его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один или два первых заместителя;

структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в подчинении между собой (например, отдел в составе управления);

коллегиальные совещательные органы: коллегия администрации, экономический и другие советы;

аппарат администрации.

С точки зрения изложенного выше распределения задач и целей деятельности структурные подразделения администрации Ахтубинского сельского поселения подразделяются на четыре группы (рис. 2.5)

Рис. 2.5 Виды структурных подразделений местной администрации

К ведению отраслевых структурных подразделений относятся вопросы, связанные с управлением конкретными отраслями (сферами) муниципальной деятельности. Эти подразделения выполняют функции заказчиков на выполнение работ и оказание муниципальных услуг. Их основная роль проявляется на этапе реализации целей и задач жизнеобеспечения и развития территории.

Предметы деятельности функциональных (штабных, общей компетенции)структурных подразделений охватывают определенную функцию для всей администрации и ее структурных подразделений. Основной их характеристикой является использование преимуществ, связанных со специализацией функций, и способность администрации видеть в рамках своей функции территорию целиком. По классификации целей муниципальной деятельности функциональные подразделения относятся к обеспечивающим. Обычно они наделяются правом согласования решений других структурных подразделений, например по соблюдению законности или возможности финансирования.

Создание территориальных структурных подразделений (районные в крупных городах и др.) связано с необходимостью приближения органов местного самоуправления к населению и позволяет сочетать централизацию важнейших функций на высшем уровне муниципального управления с повышением оперативности при решении текущих вопросов. При этом важно не допускать раздробление функций органов муниципального управления и потери преимуществ, связанных со специализацией. Для стимулирования инициативы территориальных структурных подразделений им может предоставляться автономия в рамках сметы расходов.

Вспомогательные подразделения (аппарат) не обладают собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и выполняют функции обеспечения деятельности руководства администрации и ее структурных подразделений. Аппарат играет важную роль в организации работы администрации. Как ее подсистема он выполняет ту же роль, что и муниципальная власть по отношению к другим подсистемам муниципального образования. В частности, аппарат обеспечивает:

планирование и координацию работы всех структур администрации;

работу с документацией (делопроизводство);

связь со средствами массовой информации, проведение пресс-конференций;

контроль исполнения решений;

организацию приема граждан, работу с жалобами и предложениями;

материально-техническое, юридическое, кадровое, информационное, финансовое обеспечение деятельности администрации;

взаимодействие администрации с представительным органом зачастую его хозяйственное обслуживание.

Руководитель аппарата обычно по статусу приравнивается к заместителю главы администрации.

В составе администрации могут быть такие службы, как: общий отдел (работа с документацией), кадровая служба (иногда она подчиняется непосредственно главе администрации), приемная граждан, юридическая служба, информационная служба, хозяйственные службы, пресс-службы, собственная бухгалтерия, контрольный аппарат и т.п.

Глава администрации и его заместители могу иметь свой аппарат, в состав которого входят, в частности, секретари, помощники, референты, советники.

Такие организационные структуры получили название линейно-функциональных, поскольку они основаны на определенной системе взаимодействия линейных (отраслевых) и функциональных структурных подразделений и принятие решений линейными подразделениями по согласованию с функциональными.

В соответствии с объемами и распределением задач и функций в составе администрации создаются конкретные организационные единицы - управления, отделы, комитеты, департаменты и т.д. Для решения управленческих задач крупные организационные единицы делятся на более мелкие, образующие новые уровни. Для крупных городов, имеющих большой аппарат управления, целесообразно как можно детальнее разграничить функции управления, создавая специальные подразделения для их исполнения. Для небольших поселений наиболее приемлема схема, при которой выполняемые функции группируются, при этом в первую очередь должны объединяться функции отраслевых подразделений. Однако объединение в рамках одного подразделения, интересы которых противоречат друг другу, нежелательно.

Для выполнения функций, делегированных органами государственного управления, иногда целесообразно использовать отдельные обособленные структурные подразделения. Это важно потому, что в части исполнения делегирования полномочий органы местного самоуправления финансируются и подконтрольны соответствующим органам государственной власти.

Коллегия - совещательный орган при главе администрации играет особую роль в работе администрации. Она принимает решения по важнейшим вопросам управления муниципальным образованием, за исключением решений, находящихся в компетенции представительного органа. Решение коллегии при необходимости оформляются постановления и распоряжения главы администрации.

В условиях осуществления экономической и политической реформ линейно-функциональные организационные структуры управления в ряде случаев не отвечают требованиям, предъявляемым к управлению постоянно усложняющимся объектами и целями муниципального управления. Для устранения этого несоответствия линейно-функциональные структуры администрации могут дополняться структурами нового типа - программно-целевыми. Они создаются для решения конкретных целевых задач и могут быть постоянными либо временными. В результате такого дополнения образуются матричные организационные структуры муниципального управления.

При возникновении новой проблемы, требующей решение в течение определенного отрезка времени, составляется программа работ, выделяются необходимые для выполнения программы ресурсы и формируется временный коллектив работников. Сотрудники органа муниципального управления, вошедшие во временный коллектив по выполнению целевой программы, находятся на время ее решения в двойном подчинении: в администрации подчинении своему линейному руководителю (вертикальная связь) и в функциональном подчинении руководителю программы (горизонтальная связь).

В системе муниципального управления программно-целевые структуры реализуются в виде комиссий, штабов, рабочих групп и т.п. Перечень таких подразделений периодически меняется. Одни ликвидируются, другие появляются вновь, многие существуют годами.

Комиссии создаются на определенный срок для решения какой-либо обострившейся проблемы. Цель создания комиссий - найти выход из сложившейся управленческой ситуации. Комиссии в соей работе используют методы ситуационного анализа.

Создание рабочих групп внутри администрации связано с решением конкретных управленческих задач и носит временный характер. Как правило, рабочие группы выполняют проектировочные задачи. Например, при реорганизации органа власти эффективно создание особой группы для организационного проектирования структуры администрации, выработки новых технологий работы.

При формировании структур программно-целевого управления целесообразно разрабатывать карты (матрицы) распределение прав и ответственности между органами линейно-функциональной и программно-целевой структур. В них детально и наглядно фиксируются общие правила принятия решений, разделение ответственности нескольких органов за разные аспекты одного результата, роль коллегиальных и консультативных органов в процессе принятия решений.

Необходимость реализации программно-целевых функций требует создания в структуре администрации отдельного стратегического инновационного блока. Его деятельность должна быть направлена на выявление проблемных ситуаций и постановку проблем, перевод проблем в пакеты задач и передачу их отраслевые функциональные подразделения. Перечислим основные задачи стратегического блока.

Постоянный мониторинг существующего состояния, сложившихся норм и отношений в различных областях местной жизни: анализ ситуации, фиксация рассогласований и конфликтов, организация исследований.

Разработка программ по предотвращению кризисных ситуаций, а также проектов по реорганизации и изменению ситуации в различных сферах жизни, обеспечивающих доведение ее основных параметров до уровня, соответствующего объективным представлениям о поселении. Эта работа включает разработку технических заданий на программы и проекты, их аналитическое и правовое обеспечение, экспертизу стратегических решений, представляемых на утверждение главы администрации, разработку планов-графиков выполнение подпрограмм и проектов, их бюджетирование, разработку бизнес-планов и т.п., а также внутренний управленческий аудит.

Основные недостатки линейно-функциональных структур муниципального управления связана не только с их организационным построением, но и с самой сложившейся идеологией муниципального управления. Эти недостатки сводятся к следующему:

Ускорившийся подход муниципальному образованию и соответственно, к управлению им как производственной или социально-производственной системе.

Основной упор при этом делается на улучшение показателей работы самих структурных подразделений администрации (жилищно-коммунального, транспортного, здравоохранения и т.д.), а не на степень и качество удовлетворения потребностей населения в той или иной муниципальной услуге. Иными словами, критерием эффективности службы является ее собственные показатели, а не конечный результат деятельности.

Нацеленность на решение текущих задач, связанных с жизнеобеспечением муниципального образования, и отсутствие стратегического подхода к управлению.

Многообразие текущих частных задач и целей муниципального управления неизбежно порождает противоречия между ними, обусловленные прежде всего ограниченность материальных и финансовых ресурсов. Каждое подразделение нацелено на решение своей задачи и добивается получения максимума ресурсов для этого. В данном случае вся система управления часто работает неэффективно.

Нечеткость системы функциональных связей между отдельными структурными подразделениями, дублирование функций, неравномерная загруженность работников, отсутствие четких организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимодействуют между собой.

В результате основной объем работы ложится на плечи главы администрации, которому приходится решать множество координационных вопросом.

Смешение управленческих функций и непосредственной хозяйственной деятельности. Многие структурные подразделения администрации, являясь юридическими лицами, оказывают различные платные услуги и зарабатывают средства на свое существование, т.е. по сути занимаются коммерческой деятельностью. Этот бизнес является безрисковым, поскольку ведется на базе муниципальной собственности, за эффективным использованием которой должного надзора нет. По этой причине некоторые администрации из органов муниципального управления стали превращаться по типу деятельности в финансово-промышленные группы.

Ахтубинское сельское поселение состоит из (посёлки Колхозная Ахтуба, Киляковка, хутора Новенький, Тутов).

Структура Ахтубинского сельского поселения представлена на рис. 2.6

Рис. 2.6 Структура Администрации Ахтубинского сельского поселения

Из представленной схемы видно, что данная структура управления является линейной, т.е. каждый элемент данной структуры реализовывает одну или несколько определенных функций.

3. Проблемы и совершенствование организационной структуры органов местного самоуправления

3.1 Основные проблемы формирования и функционирования организационной структуры органов местного самоуправления

В основных чертах муниципальные органы различных стран, за немногим исключением, обладают одним общим типом структуры. Л. А. Велихов отмечал: «С тех пор как швейцарские городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме:

) муниципальный избирательный корпус, как база,

) вышедший из его лона распорядительный совет,

) исполнительный орган,

) на верху этой пирамиды - должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя муниципальной коммуны.

Начиная с 20-х гг. этот почти повсеместно распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в ряде стран Европы, где отказались, ради экономии и простоты конструкции, от особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе.» 1

Рассмотрим примерные модели организации местного самоуправления, которые могут быть использованы в качестве базовых при определении структуры органов местного самоуправления в каждом конкретном муниципальном образовании, с учетом социальной среды, условий функционирования муниципального хозяйства и исторических традиций.

Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы местной власти - представительного органа, исполнительного органа и высшего должностного лица местного самоуправления основываются на следующих основных вариантах распределения полномочий населения муниципального образования на решение вопросов местного значения:

Вариант 1: непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в различных пропорциях в компетенции представительного органа и выборного высшего должностного лица.

Вариант 2: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции представительного органа.

Вариант 3: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов либо созданием специального выборного контрольного органа).

Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, от объема и сложности решаемых населением вопросов местного значения.

Практический опыт позволяет выделить при этих вариантах следующие основные модели организации местного самоуправления: 2

Вариант 1

Понятно, что осуществление местного самоуправления в крупном городе или территориальном муниципальном образовании (районе) с развитой социальной и технологической инфраструктурой, сложным комплексом муниципального хозяйства потребует наличия не только представительного органа, устанавливающего общие правила жизнедеятельности муниципального образования, но и достаточно самостоятельного оперативного управления и согласования всего комплекса муниципальных проблем, для осуществления которого и требуется непосредственное делегирование части полномочий населения соответствующему должностному лицу.

Наделенный в результате прямых выборов населением соответствующей компетенцией глава муниципального образования получает право не только с большой степенью самостоятельности осуществлять муниципальное управление, но и оказывать значительное влияние на процесс согласования неизбежных общественных противоречий в рамках представительного органа.

Данному варианту соответствует модель организации местного самоуправления, при которой население избирает как представительный орган, так и главу муниципального образования, непосредственно и единоначально возглавляющего исполнительные органы и имеющего действенные механизмы влияния на решения представительного органа (право «вето»). Такая модель иногда условно обозначается как: «совет - «сильный» мэр».

Приведем примерное разграничение компетенции при данной модели:

представительный орган (избирается населением непосредственно):

принимает решения, имеющие обязательную силу, в том числе по управлению

муниципальными финансами;

регламентирует процесс управления муниципальным хозяйством;

обладает механизмом разрешения противоречий с главой муниципального

образования (преодоление «вето» главы 2/3 голосов).

Глава муниципального образования (избирается населением непосредственно):

осуществляет непосредственное управление муниципальным хозяйством;

самостоятельно формирует исполнительные органы и назначает соответствующих должностных лиц;

имеет право «вето» на решения представительного органа.

Данный вариант применяется в Ахтубинском сельском поселении. В Ахтубинском сельском поселении действует представительный избранный (последние выборы состоялись в 2009г) орган - Дума, состоящая из 10 депутатов во главе с председателем.

Исполнительным органом является Администрация Ахтубинского сельского поселения во главе с Черных Вадимом Ивановичем, избранным в 2009г (является самым молодым главой района, 28 лет).

Разновидности этой модели определяются, как правило, объемом полномочий главы муниципального образования - прежде всего в его отношениях с представительным органом.

Наиболее типичным способом формирования коллегиального представительного органа является избрание его членов через одномандатные округа, охватывающие всю территорию муниципального образования.

Вариант 2.

Для небольших муниципальных образований (средних и малых городских, крупных сельских поселений) наиболее характерна следующая модель организации местного самоуправления. Все делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции коллегиального представительного органа, состоящего из депутатов, непосредственно избираемых населением. Для реализации своих решений представительный орган формирует соответствующие исполнительные органы и избирает или назначает соответствующих должностных лиц, наделяя их необходимой компетенцией 3 .

Многочисленность средних и малых муниципальных образований обусловила большое разнообразие конкретных моделей организации местного самоуправления по варианту 2, различающихся прежде всего по механизму реализации исполнительных полномочий.

В наиболее типичных случаях исполнительные полномочия реализуются:

а) высшим должностным лицом, избираемым для этой цели из состава коллегиального представительного органа (модель «совет - «слабый» мэр»).

При этой модели высшее должностное лицо, как правило, является членом коллегиального представительного органа и председательствует на его заседаниях, руководит деятельностью исполнительных органов, согласуя вопросы назначения или освобождения муниципальных должностных лиц с представительным органом.

Представительный орган, избирая высшее должностное лицо, сохраняет право решения кадровых назначений в исполнительных органах, утверждая и отклоняя все назначения и увольнения, а также осуществляя непосредственный контроль а деятельностью исполнительных органов;

б) членами коллегиального представительного органа (модель «городская комиссия/муниципалитет»).

При такой модели население избирает членов коллегиального органа (муниципалитета), который является одновременно и представительным, и исполнительным органом власти. При этом представительные полномочия реализуются непосредственно коллегиальным органом. Одновременно каждый из членов коллегиального органа реализует те или иные исполнительные полномочия, располагая для этого необходимым административным аппаратом.

В этом случае возможно также наличие высшего должностного лица, избираемого из числа членов коллегиального органа и наделяемого, как правило, только представительскими функциями и не имеющего никаких дополнительных полномочий;

в) муниципальным должностным лицом, назначаемым представительным органом с учетом профессиональной подготовленности (модель «совет - управляющий»).

При реализации этой модели коллегиальный орган состоит из членов, избираемых населением, и осуществляет все традиционные представительные полномочия. Муниципальное должностное лицо (управляющий) нанимается представительным органом на контрактной основе и осуществляет исполнительные полномочия: руководит всей структурой исполнительной власти, производит назначения и увольнения муниципальных служащих, будучи самостоятельным в управлении муниципальным хозяйством в пределах, установленных решениями представительного органа. Управляющий может быть освобожден от должности по решению представительного органа.

Для всех моделей второго варианта, характеризующихся превалирующим значением коллегиального органа, важным является обеспечение согласованности возможных различных общественных интересов. Это в наибольшей степени обеспечивается путем избрания членов коллегиального органа всем населением муниципального образования (с созданием одного или нескольких многомандатных округов).

Вариант 3

Третий вариант наиболее характерен для малочисленных небольших муниципальных образований (как правило, сельских), где круг реально решаемых вопросов местного значения незначителен. При этом все непосредственно делегируемые населением представительные и исполнительные полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (старосты).

Население оставляет за собой право решения наиболее принципиальных и важных вопросов местного значения, а также контрольные полномочия и реализует их посредством собраний (сходов) и местных референдумов. Избираемый населением глава муниципального образования осуществляет представительские функции, руководит исполнительным органом, периодически отчитывается о своей деятельности перед населением и может быть освобожден от должности решением, принятым населением муниципального образования на сходе или референдуме.

При осуществлении этой модели возможен вариант избрания населением не одного, а нескольких должностных лиц, наделяемых собственной компетенцией по реализации исполнительных полномочий (так, наряду со старостой, может избираться казначей, шериф и т.п.), либо формироваться периодически действующий орган (конференция), реализующий контрольные полномочия. Перечислить и представить все современные варианты структурной организации органов местного самоуправления вряд ли представляется возможным, так как в каждом конкретном муниципальном образовании разграничение компетенции между органами местного самоуправления может быть осуществлено сугубо индивидуально, в целях наиболее эффективного решения стоящих перед местным сообществом задач.

Говоря об организационных проблемах на муниципальном уровне, необходимо также затронуть дискуссию вокруг проблемы малых территориальных единиц местного самоуправления, которая сводится, как правило, к двум позициям:

для того, чтобы обеспечить достаточную самостоятельность муниципальных образований, необходимо иметь значительную финансово-экономическую базу, а значит - муниципальное образование должно быть настолько крупным, насколько это позволяет иметь достаточные доходные источники (как правило, на уровне района, крупного города), на нижестоящих уровнях предусматривается возможность создания общественного территориального самоуправления, не обладающего ни властными полномочиями, ни хозяйственными правами;

для того, чтобы стимулировать саморазвитие малых поселений и сельсоветов, обустройство жизни каждого человека именно там, где он проживает, необходимо предоставить возможность осуществления местного самоуправления, реализации предоставленных ему экономических и социальных прав в границах территорий, максимально приближенных к месту непосредственного проживания человека (как правило, в границах малого поселения, села, сельсовета, сельского округа), при этом на районном уровне предлагается организация территориальных подразделений исполнительной государственной власти.

Недостатком первой позиции является фактическая консервация и даже усиление тенденции сосредоточения в районном центре всех более-менее значительных экономических и социальных ресурсов - та ситуация, которая привела в последние два десятилетия Советской власти к фактическому обнищанию и деградации малых городов и «вымиранию» сельских поселений. Следствием является, как правило, падение социальной активности и экономической инициативы населения вне районных центров.

Недостатком второй позиции является действительная слабость экономических ресурсов для решения всего перечня предметов ведения местного самоуправления, определенных законодательством, - тех вопросов местного значения, решение которых и направлено на удовлетворение повседневных потребностей местных жителей.

Следствием является практическое подавление местных интересов таких муниципальных образований и их населения интересами государственных органов власти субъекта Федерации (а зачастую - и просто субъективными интересами государственных должностных лиц).

Разрешением этих противоречий, на наш взгляд, является предусмотренная Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» схема двухуровневого местного самоуправления (пункт 3 статьи 6 Закона).

Достаточно интересный опыт в организации деятельности такой схемы местного самоуправления накоплен в Липецкой, Пензенской, Псковской и, особенно, Астраханской областях.

Не менее сложной проблемой является формирование финансово-экономической базы, способной обеспечить реальную самостоятельность органов местного самоуправления.

Так же важной проблемой для сельских поселений является проблема сокращения численности служащих. Эта проблема коснулась и Ахтубинского сельского поселения.

3.2 Предложения по совершенствованию организационной структуры Ахтубинского сельского поселения

Не вызывает сомнения, что необходимость проведения организационных изменений не может возникать без какой-либо существенной причины. Это из кубиков легко что-то построить, потом сломать и построить нечто другое. А когда речь идет об органов местного самоуправления, необходимо не один раз все хорошенько взвесить и лишь потом приступать (или не приступать) к изменениям. Серьезные организационные изменения влекут за собой и серьезные издержки, причем как прямые, так и косвенные. Поэтому предварительно надо спрогнозировать, стоит ли овчинка выделки.

Разумеется, издержки существенно зависят от масштаба изменений.

Масштаб же организационных изменений определяется задачей, которую требуется решить. Если абстрагироваться от деталей, то по сути, необходимость в изменении организационной структуры органов управления вытекает либо из уже прошедших, либо прогнозируемых изменений во внешней либо внутренней среде, которым новая структура должна соответствовать.

Скажем более, совершенствование организационной структуры редко выступает как единственное «лекарство» от проблем, а является составной частью «комплексной терапии». Но изменения во внешней либо внутренней среде органов управления не обязательно влекут за собой изменения в оргструктуре.

Однако нельзя сводить все только к реагированию на изменения внешней и внутренней среды организации. В некоторых случаях речь может идти и о повышении эффективности функционирования нормально функционирующей организации.

Требования к организационной структуре - это, по сути, ряд условий и ограничений, которым структура должна соответствовать. Требования можно с некоторой долей условности разделить на общие и специальные. Общим требованиям оргструктура должна соответствовать независимо от тех задач, которые она выполняет, а специальные требования определяются целями изменения структуры.

Если говорить об общих требованиях к организационной структуре, то не вызывает сомнений, что в любом случае она должна быть:

прозрачной, то есть быть понятной и очевидной для работников, граждан, обращающихся за услугами в органы управления;

хорошо управляемой, то есть структура организации должна быть такой, чтобы все управляющие воздействия точно и своевременно формировались, выполнялись и анализировались;

рентабельной, то есть затраты на поддержание такой структуры должны находится в известном соотношении с финансовыми результатами хозяйственной деятельности органов, а так как доходы органов управления формируются за счет федерального бюджета, то «раздувание аппарата» и усиление бюрократических процессов просто не допустимо.

Что касается специальных требований к организационной структуре, то они, как было сказано выше, определяются целями организационных изменений.

Однако следует помнить, что даже спроектированная самым оптимальным образом организационная структура будет нежизнеспособной, если муниципальные служащие недостаточно квалифицированы и не мотивированы на достижение поставленных целей.

В рамках Администрации Ахтубинского поселения не стоит проблема квалификации кадров, так как кадровый состав полностью укомплектован и соответствует требованиям. Кроме того средний возраст работников составляет 29-37 лет, что является хорошим показателем в среднем по стране, к примеру, в городе Волжском средний возраст работников Администрации составляет 36-48 лет. Все работники обязаны проходить обучение в трудовой инспекции по вопросам трудового законодательства, также сдать квалификационный экзамен по пожарному минимуму, изучить акты ГО И МЧС. Сотрудники работают по срочному трудовому договору, с испытательным сроком от 1 месяца.

Речь в данной абзаце в первую очередь пойдет о самом процессе усовершенствования организационной структуры уже существующей в органе управления. При этом мы не будем рассматривать усовершенствование структуры органа по капиталу, поскольку данный процесс не специфичен для органов местного самоуправления.

Итак, процесс совершенствования организационной структуры разбивается на три этапа, в каждом из которых выполняется ряд работ:

Организационная диагностика;

Разработка новой организационной структуры;

Осуществление организационных преобразований.

При этом, в зависимости от масштабов изменений в организации, указанные этапы могут выполняться итеративно. Рассмотрим более подробно каждый из этапов.

Организационная диагностика

Цели проведения организационной диагностики - это выявление и формализация существующих проблем в организационной структуре, а также первичный анализ причин возникновения таких проблем и путей их устранения.

Как правило, при инициировании процесса организационных преобразований основные проблемы в организационной структуре, которые требуется устранить, уже определены, но причины, их вызывающие, далеко не всегда очевидны. Чтобы выявить причины возникновения проблем, используют следующие инструменты:

Анализ организационной структуры и штатного расписания, в ходе которого исследуется рациональность существующей структуры управления организацией и ее количественный состав;

Анализ организационно-функциональной модели, в ходе которого делаются выводы о рациональности распределения сфер ответственности функций по подразделениям и сотрудникам. При этом, как правило, изучаются положения о подразделениях, должностные инструкции и другая регламентирующая документация;

Оценка персонала, в ходе которой изучаются ключевые компетенции сотрудников и их соответствие предъявляемым организацией требованиям.

Результатом организационной диагностики является документ, в котором изложены выявленные проблемы в организационной структуре и причины их возникновения, а также рекомендации по их устранению.

Разработка новой организационной структуры

Целью данного этапа является разработка модели целевого состояния организации, которая была бы наиболее рациональна в новых условиях функционирования. Целевое состояние структуры организации находит свое отражение в следующих документах:

Проект организационной структуры;

Проект штатного расписания (опционально - с расстановкой сотрудников);

Проект организационно - функциональной модели;

Перечень регламентирующих документов, которых необходимо разработать либо изменить с учетом внедрения новой организационной структуры;

Проект плана проведения организационных изменений.

Непосредственное наполнение данных документов существенным образом зависит от целей проведения преобразований и организационных проблем, которые необходимо решить. Данные документы являются результатом сложной и кропотливой аналитической работы специалистов. Тут сложно говорить о каких-то шаблонных приемах, результат работы определяется поставленной задачей.

Разумеется, что проект новой организационной структуры должен пройти стадию утверждения, в ходе которой всесторонне изучаются все достоинства и недостатки разработанного проекта. И при необходимости проект дорабатывается.

Осуществление организационных преобразований

Осуществление организационных преобразований - это, пожалуй, наиболее критичная стадия все процесса, потому что именно в грамотном внедрении новой организационной структуры заключается успех всего мероприятия. Соответственно, любую самую передовую идею способна загубить ее плохая реализация.

Готовых рецептов давать не будем, однако существует ряд принципов, опираясь на которые, можно эффективно и качественно провести процесс организационных преобразований.

Воля руководства к проведению изменений. Как показывает практика, для успешной реализации организационных изменений в компании необходимо деятельное участие высших должностных лиц. В данном случае участие главы Администрации Среднеахтубинского района (Тихонова В.А.).

Внешняя и внутренняя PR-кампания. Большинство людей изменения воспринимают негативно, во всяком случае, вначале, это известный психологический факт. Поэтому необходимо провести большую разъяснительную работу среди персонала, чтобы показать им положительные моменты организационных изменений, а также пресечь в корне зарождающиеся слухи.

Обучение персонала. Если организационные изменения связаны с изменением функций или порядка взаимодействия сотрудников (как правило, так и происходит), необходимо заранее провести обучение персонала работе в новых условиях. Необходимо обновить или создать заново соответствующие должностные инструкции и регламенты работы, провести тренинги по работе в новых условиях, при необходимости - провести профессиональную подготовку.

Последовательность в реализации изменений. Бывает, что проекты совершенствования организационной структуры организации не доводятся до конца по каким-либо причинам: нехватка ресурсов, недовольство персонала, принятие «половинчатых» решений и т.п. Однако по сути такая ситуация означает провал проекта, поскольку результат так и не будет достигнут. Пропасть нельзя перепрыгнуть на 99 процентов.

Оценка эффективности организационных изменений.

Не подлежит сомнению, что такая достаточно сложная процедура, как изменение организационной структуры, подлежит серьезному анализу с точки зрения оценки ее эффективности. Но практическое решение подобной задачи может столкнуться с существенными сложностями. Сложности эти заключаются в первую очередь в том, что экономический эффект от преобразования организационной структуры зачастую формируется не напрямую, а косвенным образом.

Тут есть и еще одно довольно существенное замечание. Могут произойти какие-либо изменения во внешней среде организации, которые способны свести на нет все произведенные организационные изменения.

Или же, допустим, при внедрении организационных изменений мы внезапно обнаруживаем, что в организации нет такого персонала и такой управленческой команды, которые способны эффективно работать в новых условиях. И тогда проект, по сути дела, будет провален.

Для данного сельского поселения необходимо увеличение численности работников с 30 до 42 человек. Данная структура (См. Приложение 1) не отвечает всем требованиям предъявляемым гражданами сельского поселения (напомню, что в состав поселения входит четыре территориальных образования, а численность оставляет 19 900 человек).

Увеличение штата не повлечет за собой бюрократического процесса и не будет являться фактором «раздувания» бюджета образования. Так как в данном районе находится большое количество земель сельхоз назначения и садовых обществ, то необходимы специалисты в области кадастрового учета и экологии. Предлагаемая организационная структура представлена в Приложении 2.

Все указанные факторы и стороны реформирования организационной структуры представлены на рис. 1.

Рис. 3.1. Составляющие процесса реформирования организационной структуры

Заключение

Дуалистическая политико-правовая природа местного самоуправления является наиболее предпочтительной, объясняющей сочетание в местном самоуправлении государственного (публично-властного) и общественного (самоуправленческого) начал. Местное самоуправление может осуществляться народом непосредственно или опосредованно, путем создания органов местного самоуправления, которые играют преимущественно роль в осуществлении муниципальной власти.

Властная природа органов местного самоуправления качественно отличает их от структур, деятельность которых носит общественный характер (органов территориального общественного самоуправления, общественных организаций). Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Несмотря на конституционное право местного населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, фактически она устанавливается централизованно на всей территории России.

Реализация полномочий органов местного самоуправления осуществляется на принципах законности, гласности в деятельности органов местного самоуправления, строгого учета мнения населения в процессе реализации муниципальной власти, ответственности органов местного самоуправления перед населением.

В большинстве случаев полномочия органов местного самоуправления закреплены в отраслевых федеральных законах без отнесения их к полномочиям конкретного органа.

В результате исследования пришла к выводам:

представительные и исполнительные органы функционируют нормально;

структура исполнительных и представительных органов сельского поселения удовлетворяет условиям реализации поставленных задач;

кадровый состав укомплектован полностью, средний возраст служащих составляет 29- 37 лет, что является положительной тенденцией для эффективной работы органов власти.

Вместе с тем, уровень правовой обеспеченности недостаточный, возникает много проблем с реализацией ФЗ РФ №131-ФЗ от 06.10.2003. «Об общих принципах организации местного самоуправления», что показывает на недостатки в толковании, проработанности отдельных статей.

Возникают проблемы по вопросам финансирования отдельных статей расходов сельских поселений.

Проблема разделения полномочий и ответственности между органами государственной и муниципальной власти.

В обновленной модели местного самоуправления наблюдается тенденция постепенного встраивания органов местного самоуправления, в первую очередь сельских поселений, в единую систему централизованных государственных органов власти, что не соответствует демократическим началам, провозглашенным в Европейской хартии местного самоуправления и Конституции Российской Федерации.

Для решения этих проблем необходимо:

расширить правовую базу;

издать сборник законов Волгоградской области для депутатов представительных органов и глав городских и сельских поселений.

Органам местного самоуправления:

внести изменения в уставы муниципальных образований в целях приведения их в соответствие Федеральному закону от 31 декабря 2005 г. №199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»;

обеспечить постановку на налоговый учет представительных органов муниципальных образований в качестве юридических лиц;

создать систему информирования жителей Волгоградской области о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

разработать и реализовать программу по переподготовке управленческих кадров;

создать бюджет развития сельского поселения для реализации социальных программ;

провести аттестацию кадрового состава Администрации, на основе этого разработать программу по переподготовке и повышению квалификации служащих;

наладить эффективную работу и систему обратной связи с Администрацией Среднеахтубинского района;

рассмотреть вопрос об увеличении кадрового состава Администрации сельского поселения;

разработать нормативную базу для формирования и обучения кадрового резерва Администрации.

Список использованных источников и литературы

Конституция Российской Федерации. - М.: ИНФРА-М, 2010.40 с.

Конституция Российской Федерации: Комментарии/под редакцией Топорнина Б.Н., Батурина Ю.М., Орехова Р.Г. - М. 2009. 350 с.

Закон СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. - 1990. - № 16, С. 267.

ФЗ РФ №154-ФЗ от 28.08.1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления».

ФЗ РФ №131-ФЗ от 06.10.2003. «Об общих принципах организации местного самоуправления».

ФЗ РФ № 97-ФЗ от 21.07.2005г. «О порядке регистрации уставов муниципальных образований».

Закон Волгоградской области от 16.11.1998 г. № 222-ОД «О местном референдуме в Волгоградской области».

Закон Волгоградской области от 05.05.2005г. № 1053-ОД «О выборах в органы местного самоуправления в Волгоградской области».

Закон Волгоградской области. Об организации местного самоуправления в Волгоградской области.

Закон Волгоградской области от 07.10.1997г. № 138-ОД «О муниципальной службе в Волгоградской области».

Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. - РЮИД, Сашко, 2009. 356 с.

Андрюшина Е.В. Местное самоуправление в современной России: драматизм становления // Власть. 2008. № 1. С. 19-25.

Акимкин Е. Качество управления в программе современной реформы местного самоуправления // Муниципальное право. 2008. № 4. С. 70-86.

Баганова О.А. Местное самоуправление в современной России // Реформирование государственной службы как стабилизирующий фактор становления гражданского общества в России: Сб. научных трудов/ Поволж. акад. гос. Службы (ПАГС). - Саратов, 2005. - С. 53-54.

Баглай М.В, Конституционное право Российской Федерации. - М.: НОРМА, 2009. 816 с.

Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М.: МГУ, 2008. 754 с.

Бардаков А. И. Муниципальный менеджмент: особенности реализации в Нижнем Поволжье: Учебное пособие. - Волгоград, 1998. 125 с.

Бардаков А. И. Местное самоуправление в сельских и городских поселениях // Государственная служба. 2006. № 5. - С. 95-99.

Бардаков А. И. Муниципальная власть России: современный опыт, предпосылки развития // Государственное и муниципальное управление в России: реформы и перспективы развития, Всероссийская конф. (2005, Волгоград) - Волгоград: ГОУ ВПО ВАГС, 2005. - 184 с.

Билюкова Е. Реформа местного самоуправления при Екатерине II // Законность. 2009. № 4. С. 52-55.

Борисов А.С. Ответственность местного самоуправления и ее виды // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. - № 2. С. 12-17.

Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н Муниципальное право Российской Федерации.- М.: ЮНИТИ - ДАНА, 2008. 541 с.

Бухвальд Е. Местное самоуправление: этап обновления и укрепления // Экономист. 2009. № 4.С. 66-75.

14. Васильев В.И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления / В. И. Васильев // Журнал российского права. 2009. № 3.С. 3-11.

15. Герасимова М.А. Модели местного самоуправления и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / М. А. Герасимова // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 5.С. 38-40

Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление: введение в специальность. - Ростов н/Д.: СКАГС, 2008. 415 с.

Кнемайер Ф-Л. Субсидиарность и демократичность- два основных принципа реформы местной власти// Муниципальная власть. 2007. №2.С. 96-98.

Кодина Е. Формирование представительных органов местного самоуправления муниципальных районов / Е. Кодина, А. Широков, С. Юркова // Муниципальная власть. 2007. № 3.С. 22-29.

Кокин И. О мифах и реалиях новой редакции закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"//Муниципальное право. 2009. №1. С.2-5.

Кузьмин М.А., Ответственность за неисполнение правовых актов местного самоуправления (федеральный и региональный аспекты) // Журнал российского права. 2008. № 10. С. 12-14.

Курманов М.М., Мижарева Н., Проблемы исполнения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2008. № 2. С. 25-28.

Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. - М.: Городец, 2008. 325 с.

Лаптева Л.Е., О местном уровне управления в российской истории и современности из сборника - М.: Новая Правовая культура, 2009. 256 с.

Лаптева Л.Е. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. - М.: РАГС, 2009. 425 с.

Местное самоуправление: проблемы и решения.- М.: 2008. 255 с.

Мирошниченко Е.В., Организационные формы осуществления местного самоуправления: новый этап развития // Законодательство. 2005. № 4. С. 21-23.

Мокрый В.С., Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права. 2007. № 10. С. 12-14.

Постовой Н.В. Муниципальное право России: Вопросы и ответы.- М.: Юриспруденция, 2009. 127 с.

Мокрый В.С. Социально-экономическое развитие муниципальных образований в условиях местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 2, С. 6-9.

Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х начале 90-х годов ХIХ в. - Спб. 2008. 236 с.

Олейников О.В. Разграничение полномочий в структуре органов местного самоуправления Российской Федерации: Автореферат дис… канд. юрид. наук: (12.00.02)/ Олег Владимирович Олейников. Краснодар. акад. МВД России. - Волгоград: Б., 2005. 30 с.

Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. - М.: Триада, 2008. 258 с.

Таболин В.В. Право муниципального управления. - М.: Элиг, 2009. 321 с.

Шугрина Е.С. Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 7, С. 26-32.

Шумянкова Н.В. Муниципальное управление. - М.: 2008. 452 с.

Чиркин В.Е. Варианты исполнительной власти на местном уровне из сборника - М.: Новая Правовая культура, 2009. 256 с.

Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник для вузов. - М.: Юрист, 2009.- 457 с.

Гаврилов А.И. Региональная экономика и управление. М.: БЕК, 2010.

Нуреев Р.М. Курс микроэкономики. - М.: Норма, 2009.

Микроэкономический подход: практический подход. Под ред. А.Г. Грязновой, А.Ю. Юдановой. - М.: КНОРУС, 2010.

Фишер С., Дорнбуш Р., Шмалензи Р. Экономика. - М.: 2009.

Уилэн Ч. Голая экономика. Разоблачение унылой науки. - М.: Олимп Бизнес, 2010.

Экономическая теория. Под ред. Дж.Итуэлла, М.Милгейта, П.Ньюиена. - М.: ИНФРА-М, 2010.

Гукасьян Г.М. Экономическая теория. - СПб.: Питер, 2010.

Сажина М.А. Чибриков Г.М. Экономическая теория. - М.: 2009.

Приложение 1

Организационная структура Ахтубинского сельского поселения

Приложение 2

Предлагаемая организационная структура Ахтубинского сельского поселения

480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников

240 руб. | 75 грн. | 3,75 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Автореферат - 240 руб., доставка 1-3 часа, с 10-19 (Московское время), кроме воскресенья

Голованов Иван Андреевич. Совершенствование организации местного самоуправления: Дис. ... канд. социол. наук: 22.00.08: Саратов, 2004 207 c. РГБ ОД, 61:04-22/491

Введение

ГЛАВА I. Формы социальной организации управления в современной России 17

1. Самоуправление как форма социальной организации 17

2. Местное самоуправление в социальной системе федерального и регионального государственного управления 36

ГЛАВА II. Пути совершенствования организации местного самоуправления 61

3. Структуризация социальной системы местного самоуправления 61

4. Совершенствование кадровой политики на муниципальном уровне 81

Заключение 115

Список использованной литературы 125

Приложение 139

Введение к работе

Динамизм развития современной Российской Федерации, многогранность и взаимопроникаемость правоотношений ставят перед социологами не столько задачи научного обоснования процесса формирования органов местного самоуправления (несмотря на всю их значимость), сколько проблемы разработки и обоснования новых теоретических положений, объясняющих процессы формирования профессионального кадрового состава исполнительных и представительных органов местного самоуправления. Речь идет о формировании новой кадровой идеологии - совокупности научно-обоснованных идей, теорий, взглядов, которые в концептуальном, систематизированном виде отражают и оценивают современную кадровую политику.

В послании Президента Российской Федерации В.В. Путина развитию и реформированию местного самоуправления уделяется отдельное место. Президент отмечает: «В течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах.

Одна из причин - нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также - неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что - органы местного самоуправления». И далее: «Ключевой задачей остается работа по разграничению сфер ведения между федеральными, региональными и местными уровнями власти. Без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом невозможно. Кроме того, именно здесь, на местном уровне есть огромный ресурс общественного контроля за властью» 1 .

См.: Послание президента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации //Российская газета № 71(2939) от 19 апреля 2002 года.

4 В современном понимании местное самоуправление, несмотря на прочные исторические корни, представляет собой постоянно обновляющееся и поэтому, на наш взгляд, требующее постоянного изучения явление, характеризуемое большинством ученых как целостная система общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, в том числе об устройстве и порядке функционирования местной власти 2 . Положение муниципальных образований, в отличие от субъектов федерации, замечательно тем, что автономия местных образований носит не законодательный, а лишь административный характер, но их административная автономия абсолютна, то есть органы местного самоуправления обладают полным набором управленческих функций.

С середины XIX века по настоящее время практически во всем мире имеет место тенденция к ослаблению самоуправления и укреплению сильной центральной власти. Его ограничения проявляются в ряде форм. Во-первых, создаются специализированные правительственные органы и центральным властям передается ряд управленческих функций местных сообществ. Во-вторых, специализированные министерства наделяются полномочиями в отношении местных коллективов, которые устанавливаются в виде административной опеки. В-третьих, административный контроль дополняется финансовым, выражающийся в политике выделения государственных субсидий муниципальным образованиям. Последнее положение нашло свое отражение в послании Президента РФ: «Большой проблемой местного самоуправления остается недостаточность его собственной доходной базы... Очень важно, чтобы у местного самоуправления была возможность создавать собственные источники формирования бюджета. За счет развития малого бизнеса, эффективного использования земель, иной

2 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. Учебник. М.,1997. С. 5.; Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право: Учебник. М., 1998. С. 34.; Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Коллектив авторов/Под ред. В.В. Лазарева. М., 1997. С. 66-69.

5 недвижимости. При этом государственная власть - учитывая расходные полномочия муниципалитетов - могла бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчислений от регулярных налогов» 3 .

Таким образом актуальность развития и реформирования системы органов самоуправления всегда остается повышенной, ибо будучи наиболее динамичной социальной организацией местное сообщество постоянно нуждается в поступательном развитии системы органов и институтов самоуправления. Только развитое самоуправление, основанное на заинтересованном отношении к местным проблемам и своим гражданским обязанностям местных жителей, может стать надежной основой демократического федерализма.

При достаточной исследованности всей совокупности отношений, складывающихся на муниципальном уровне, можно констатировать, что большинство авторов уходит от анализа характера взаимодействия субъектов муниципальных правоотношений, от социологической оценки причинно - следственных связей.

Концепция децентрализованного управления, применяемая на современном этапе в Саратовской области, имеет специфический социальный характер отличающий его от подлинного самоуправления. Местные органы власти обладают здесь двойственной природой. Они остаются свободными самоуправляющимися, но в то же время выступают и как территориально обособленные подразделения государства т.е. их органы власти одновременно являются представителями интересов местного сообщества и представителями государства на данной территории.

Отличительной чертой данной концепции являются следующие факторы:

Местные органы власти, как и при самоуправлении, остаются выборными, но наряду с ними могут существовать и назначаемые (в частности в Саратовской области представительные органы власти муниципальных

3 См.: Послание президента Российской Федерации к Федеральному Собранию Российской Федерации //Российская газета № 71(2939) оті 9 апреля 2002 года.

образований избираются жителями. А главы окружных администраций назначаются из районного центра, представительных органов на окружном уровне вовсе не существует);

Административная автономия институтов самоуправления сущест
вует. Но ограничена региональными и федеральными законами то есть го
сударственные органы выполняют свои управленческие функции в полном
объеме, тогда как другие поделены между государством и местными со
обществами (разграничение полномочий и предметов ведения). Кроме то
го, местные органы власти подчиняются режиму опеки в отношении как
назначения должностных лиц так и собственной деятельности;

Муниципальные образования имеют статус юридического лица и на
делены бюджетной автономией, но опека осуществляется и здесь.

На практике повсюду «естественной формой управления», как заметил еще А. Токвиль, стала централизация 4 . Государство фактически руководит деятельностью органов местного самоуправления даже в странах «западной демократии».

При переходе к рыночным отношениям в Российском государстве, при перемещении большей части функций управления хозяйственным комплексом из центра в регионы, при концептуальном изменении и перераспределении роли федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в структуре управления жизнедеятельностью государства, как никогда ранее возникает необходимость проведения активной нормотворческой деятельности, с целью юридического закрепления происходящих в обществе перемен. И очень важно, чтобы вновь принимаемые правовые акты, регулирующие становление и развитие местного самоуправления в России не воспроизводили старые образцы государственных территориальных программ, регулирующих порядок развития местного хозяйства в условиях СССР, то есть

4 См.: Токвиль А. Американская демократия// Западная социология XIX века. СПб., 1997.

7 в условиях директивного управления и планирования. Это возможно только в случае постоянного и Целенаправленного учета публично-правовых интересов населения, проживающего в муниципальных образованиях, на основе научных методов (организационных, юридических, экономических) определения основных направлений работы органов и должностных лиц местного самоуправления.

Одной из фундаментальных проблем нашего времени является дефицит культуры целеполагания и целеосуществления в процессах политико-правового развития, в том числе и на муниципальном уровне. Целенаправленность власти, как государственной, так и местной, целесообразность ее действий, прямо связаны с заранее осмысленным результатом. Применительно к человеческим сосуществованию, под целесообразностью понимается соответствие между действиями и заранее поставленной целью, которая вырастает из потребностей человека или группы людей, и в этой деятельности реализуется. Однако, далеко не всегда постановка властными структурами целей и подбор необходимых средств для их достижения, основываются на оценке реальных потребностей и интересов населения, на объективных и субъективных возможностях и условиях их осуществления.

Методологическая база социального менеджмента, созданная фундаментальными работами М. Вебера, Э. Дюркгейма, Р. Мертона, Н. Дугласа, М. Мескона, М. Альберта, Ф. Хедоури, А. Пригожина, Н. Смелзера, Романова П.В., Ярской Е.Р., Быченко Ю.Г. позволяет проводить научно-обоснованные социологические исследования механизмов становления местного самоуправления в системах государственной власти и гражданского общества 5 . Несомненно, заслуживают внимание исследования в области

5 См.: Вебер М. Протестантская этика и дух капитализма // Избр. произведения. М, 1990. С.44-639; Дюркгейм Э.О. Разделение общественного труда. М., 1994; Дюркгейм Э. Социология. М., 1995; Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 1992; Смелзер Н. Социология. М., 1994; Социально-экономические проблемы развития современной России/ Под ред. В.Н. Ярской. Саратов, 2003; Алексеев О.А., Быченко Ю.Г., Голованов И.А. Совершенствование социальной организации муниципальной службы в современной России. Саратов, 2003.

8 управления социальными структурами таких социологов как Р. Будон, Ж. Бур ден, Э. Гидденс, Э. Дюран, П. Ленд, Ж. Шевалье 6 .

Изложенные выше соображения и определили характер содержания, выбор и актуальность темы диссертационного исследования. Анализ категории «социальной организации муниципальных образований», степень ее влияния на социальную организацию местного самоуправления и предложенные выводы - это не самоцель, а средство решения актуальных в современных условиях для Российской Федерации в целом, для субъектов Федерации и отдельных муниципальных образований общественно значимых проблем.

На современном этапе развития социологической мысли усиливается внимание к проблемам научно-обоснованного развития местного самоуправления как со стороны ученых саратовских школ социологии (Л.С. Аникин, О.А. Алексеев, А.В. Ляпин) 7 , так и со стороны должностных лиц органов городского и сельского самоуправления (Ю.Н. Аксененко, В.В. Баксаляр, А.Г. Воронин, В.А. Лагин, Ю.П. Рогачев, Д.Ю. Шапсугов) 8 . При этом исследования затрагивают уже не общие положения становления и развития самоуправления, а более узкие аспекты, характеризующие обра-

6 Будон Р. Место беспорядка. М., 1998; Бур ден Ж. Государственная служба и госу
дарственные служащие во Франции. М., 1996; Дюран Э.Местные органы власти во
Франции. М., 1996; Ленд П. Менеджмент - искусство управлять. М., 1995; Шевалье Ж.
Государственная служба. М., 1996.

7 Аникин Л.С. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Са
ратов. 1997; Алексеев О.А. Инновационные тенденции в государственном управлении
России // Инновационные процессы в управленческих системах России. Астрахань,
2002; Ляпин А.В. Современные социально-политические и экономические аспекты в
деятельности сельских муниципальных образований// Социально-экономические и
управленческие тезаурусы реформирования российского общества Волгоград, 2002.

8 См.: Аксененко Ю.Н. Социологические методологические принципы технологий
оптимизации должностной структуры муниципальных служащих // Эффективные тех
нологии в системе государственного и муниципального управления. Ростов-н/Д, 1999;
Баксаляр В.В. Организация городского самоуправления в странах Европы и России //
Социальные институты и процессы на третьем этапе реформирования российского
общества. Саратов, 2002; Взаимодействие органов государственной власти и местного
самоуправления: проблемы и перспективы. Ростов-н/Д-Пятигорск, 1998; Воронин А.Г.,
Лагин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М., 1997;
Шапсугов Д.Ю. Местная власть в России и в Германии. Ростов-н/Д, 1995.

9 зовательные потребности работников государственной и муниципальной службы, специфику городского и сельского самоуправления, роль управленческих и национальных традиций в процессе институциализации местного самоуправления в различных районах Саратовской области и различных регионах Российской Федерации. В последние годы появилось большое количество работ, посвященных вопросам, связанным с кадровой проблемой и управлением персоналом. Наиболее интенсивно разрабатываются организационные аспекты построения различных ветвей муниципальной власти на местах, нашедшие отражение в работах И.И. Овчинникова, В.В. Малетина, В.М. Рябова, Е.С. Шугриной, Т.А. Ореховского 9 .

Наряду с трудами, освещающими аспекты исторического формирования местного самоуправления (И.А. Емельянов, В.В. Еремян, А.В. Иванов, В.Ф. Абрамов, А.В. Венков, А.Л. Ябров), в контексте заявленной диссертантом темы необходимо указать и на работы, посвященные анализу современных практик (Г.В. Барабышев, В.И. Васильева, В.В. Скребнев, М.В. Кузьмичев, И.В. Стазаева), в которых содержатся положения, касающиеся роли традиций в становлении самоуправленческих форм.

Несмотря на разноплановость и неоднозначность работ авторов, они оказали существенную помощь автору в разработке избранной проблемы. В работах этих авторов рассматривается широкий круг проблем, связанных с развитием и формированием низовых сельских институтов и их влиянием на местные органы управления. Обращение к вышеперечисленным работам позволяет не только в определенной степени оценить перспективы и наметить некоторые направления в развитии отечественной модели институтов местного самоуправления, но и предвидеть возможные препятствия

9 См.: Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999. Малетин В.В. Состояние экономики Саратовской области и необходимость ее трансформации // Инновации в экономике региона. Саратов, 1997; Макаров Р.Г., Рябов В.М. Современные механизмы муниципального управления. Самара, 1998; Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления. Новосибирск. 1992; Ореховский П.А. Муниципальный менеджмент. М., 1999.

10 и трудности в социальной институциализации местного самоуправления в России.

Проведенный анализ специальной литературы дает основание заключить, что существует целый ряд вопросов, до настоящего времени не разработанный исследователями. Недостаточно определена степень необходимой привязки кадровой политики в органах сельского самоуправления к социально-управленческим потребностям сельских муниципальных образований. Нет достаточно разработанной схемы бесконфликтного для сельских социальных институтов образования новых форм самоуправленческих структур в социальном пространстве села. Не в полной мере используется отечественный опыт реализации демократических традиций управления сельским сообществом, в частности, опыт использования социальных институтов села как фактора развития органов местного самоуправления.

Целью диссертационной работы является выявление приоритетных форм и направлений совершенствования структуры социальной организации органов и институтов местного самоуправления на районном и окружном уровнях в условиях стабилизации социально-экономической и политической обстановки в современной России.

Для достижения этой цели сформулированы следующие исследовательские задачи:

раскрыть наиболее значимые, на современном этапе, основы организации социального и кадрового менеджмента на местном уровне в современной России;

определить российскую ментальность характера функционирования бюрократической системы местного самоуправления и сравнить ее с мировыми аналогами;

в соответствии с новыми политическими реалиями обосновать важность научно-обоснованного подхода при формировании районного и окружного бюрократического звена органов местного самоуправления;

проанализировать организацию работы с кадрами в органах муници-

пальной службы, с учетом социально-политических особенностей формирования органов самоуправления в Саратовской области;

По результатам проведенного эмпирического исследования, создать социологический портрет чиновников различного ранга муниципальных органов управления, соответствующего запросам наибольшего числа избирателей.

Объектом исследования является социальной организации государственного и муниципального управления районного уровня.

Предмет исследования - социальные формы, факторы и последствия функционирования местного (сельского) самоуправления.

При решении поставленных исследовательских задач автор старается придерживаться синтеза различных социальных теорий в той степени, насколько это помогало достижению поставленной цели. Принципиально важные для нас тезисы содержат концепции участия в управлении М. Вебера, обучающейся организации А. Этцони, организационного общества Р. Престхаса, делегирования полномочий Р. М. Кантер и Ф. Шумахера. Применялись положения Р. Парка и Э. Берджеса о типах социального контроля, Т. Парсонса о структурном функционализме, Дж. К. Хоманса о социальном обмене, Э. Гидценса об уровне демократического участия, Ч. Кули о символическом интеракцизме.

Тема диссертации находится на стыке нескольких социально-гуманитарных дисциплин, поэтому потребовалось привлечение социологических теорий, правовых основ деятельности органов и институтов самоуправления, исторических факторов реализации самоуправления в России, методик и практик муниципального управления. В связи с этим, мы обращались также к социологическим идеям, содержащимся в трудах представителей русской социально-философской мысли -И.А. Ильина, П. Сорокина, А. Соловьева. При подготовке всех разделов исследования применялся метод научного моделирования, как один из главных методов современной социологии управления и социального менеджмента.

12 Исследовательская гипотеза строится на предположении о необходимости коренного реформирования современной модели социальной организации местного самоуправления, в свете предложений внесенных Президентом Российской Федерации, в связи с социально-политическими, экономическими и управленческими изменениями, произошедшими в Российской Федерации с начала XXI века. Современная структура государственной власти и изменение во властных полномочиях региональных управленческих элит, требует приведение в соответствие с новыми управленческими реалиями социальной организации муниципального уровня власти.

Проверка гипотезы осуществлялась через изучение как материалов, позволяющих характеризовать содержание социальной организации современного самоуправления, сложившейся в ходе эволюционного развития муниципальных органов в России, так и данных о социальных ожиданий населения по деятельности органов местного самоуправления. Местное самоуправления, являющееся инструментом самостоятельного и под собственную ответственность решения местным сообществом вопросов местного значения, должно стать реальным противовесом региональной системе власти и органом контроля с низу деятельности региональных элит на местном уровне. Местное самоуправления должно во взаимодействии с федеральными органами власти контролировать деятельность регионального звена власти, что существенно повысит эффективность как общегосударственного управления, так и проведения социальных программ направленных на повышение благосостояния населения. Научная новизна диссертации:

предложено построение вертикали власти в государстве на основе делегирования полномочий в противовес директивному руководству, с учетом российских традиций народовластия;

обоснована необходимость превращения органов местного самоуправления в дееспособную форму социального контроля за деятельность на местном уровне региональных государственных органов власти, со стороны местного сообщества;

в соответствии с последним изменениями в структуре управления государством и обществом проводимых Президентом РФ обоснованна ценность социальной организации местного (сельского) самоуправления отечественной модели;

на основе эмпирического материала и экспертных опросов специалистов показаны социологические портреты служащего органов сельского самоуправления отвечающего социальным ожиданиям местных жителей и изменившимся социально-экономическим и политическим факторам развития современного российского общества;

предложены пути превращения окружных органов сельского самоуправления в Саратовской области из проводников государственной политики на селе в легитимную форму контроля со стороны населения за деятельностью органов муниципального управления на уровне сельского района.

Эмпирическую базу исследования составили данные полученные в результате социологически опросов проводившихся специалистами Поволжской академии государственной службы и ФГУП НИПИ ГИПРОПРОМ-СЕЛЬСТРОЙ среди которых были социологи, политологи и экономисты. Составление анкеты и проведение опроса проходило при участии должностных лиц исполнительных и представительных органов Александрово-гайского, Балаковского, Красноармейского, Краснопартизанского, Мар-ксовского, Новоузенского, Энгельского муниципальных образований Саратовской области. Исследования проводились в 2001-2002 годах в рамках мониторинга общественного мнения жителей муниципальных образований, в преддверии выборов депутатов в представительные органы самоуправления и депутатов Саратовской областной Думы III созыва. Было изучено мнение жителей семи муниципальных образований Саратовской области, а также жителей города Саратова. Кроме опроса жителей был проведен экспертный опрос должностных лиц представительных и исполнительных лиц органов местного самоуправления указанных муниципальных образований, с целью изучения их мнения на возможные пути и методы совершенствования кадровой работы на муниципальном уровне. В процессе работы над диссертацией использован обширный банк данных По-

14 волжской Академии государственной службы, созданный за 90-е годы в результате социологического изучения кадрового состава муниципальных служащих в Саратовской области.

Выносимые на защиту положения:

Деятельность по управлению социальными сообществами и институтами включает не только директивные методы, основанные на жестком подчинении нижестоящих звеньев управления выше стоящим, но и на принципах делегирования полномочий органам власти со стороны местных сообществ. Самоуправление есть продукт социального взаимодействия местного сообщества с органами государственной власти основанное на добровольной самоорганизации членов местного сообщества. Использование такого вида самоорганизации в государственном управлении существенно повышает его эффективность и составляет важный фактор развития гражданского общества в целом.

Совершенствование организации местного самоуправления должно идти по направления развития научно обоснованной кадровой политики как на районном так и на окружном уровне. Достигнуть это можно созданием долгосрочной системы повышения профессионального и образовательного уровней работников всех структур и институтов местного самоуправления. Централизованная система обучения позволяет существенно улучшить качество муниципальной бюрократии, что будет способствовать повышению эффективности взаимодействия муниципального и регионального бюрократических аппаратов с целью защиты интересов местного сообщества.

3. Совершенствование организации местного самоуправления в со
временной России должно соответствовать изменившемуся государствен
ному устройству. Если советская форма самоуправления отвечала унитар
ному государственному устройству Советского Союза, то в современных
условиях построения демократического федерализма необходимо строить
взаимодействие государства и гражданского общества на принципах деле
гирования полномочий. Главным условием которого должно стать созда-

15 ниє жизнеспособным муниципальных образований, которые престанут выполнять роль административно-хозяйственных единиц, а станут полноправными участниками процесса организации управления жизнедеятельностью местных сообществ на районном и окружном уровнях. Важным при этом должен быть принцип экономической целесообразности существования того или иного муниципального образования, дабы создаваемые в нем органы и институты местного самоуправления не попадали в финансовую зависимость от региональных и федеральных структур государственной власти, что несомненно ограничивает их возможности в отстаивании социальных интересов местных сообществ.

Для эффективного функционирования системы управления муниципальным образованием помимо достаточных объемов финансирования местного жизнеобеспечения очень важно иметь слаженность в функционировании органов и институтов самоуправления, достигнуть этого можно если глава администрации, депутаты представительного органа, аппарат администрации смогут объединиться в сильную команду единомышленников, способных понять главную идею момента, организовать вокруг себя предельно возможное число граждан, и скоординировать их усилия для воплощения этой идеи в жизнь. Такая социальная управленческая система способна принести наибольшую социально-экономическую выгоду жителям муниципального образования и заметно повысить уровень их материального благосостояния.

Проводя социальные и кадровые реформы на муниципальном уровне необходимо по возможности более полно использовать имеющийся конструктивный опыт организации системы управления и кадровой подготовки. Полученный, в ходе эмпирического исследования социальных ожиданий населения в отношении личных качеств муниципальных чиновников, социологический портрет позволяет сделать вывод о значительном влиянии на управленческие ориентиры населения национальных и традиционных форм и методов управления. Поэтому, создаваемые органы самоуправления по возможности должны становится институциализированным выражением воли населения конкретного муниципального образования с

учетов различных социально-управленческих специфик того или иного местного сообщества. Система органов местного самоуправления, как наиболее демократической формы управления, не может быть унифицирована для всей страны, она должна отвечать запросам населения муниципального образования чтобы стать реальным инструментов выражения их интересов, а не превращаться в агентов влияния государства в местном сообществе. В таком своем качестве органы самоуправления быстро теряют доверие населения и как следствие этого не могут эффективно управлять местным сообществом

Проведенное исследование является прикладным в плане определения места и роли научно обоснованной совершенствование социальной организации органов местного самоуправления в период переживаемого российским обществом реформирования государственных и общественных управленческих структур.

Материалы и результаты исследования могут составить научную основу для разработки программ развития районного и окружного самоуправления, а также могут использоваться в научно-педагогической деятельности при подготовке спецкурсов и спецсеминаров по социологии управления.

Теоретические положения, методологические подходы, практические результаты, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертации, применялись при разработке федеральной программы государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления (на 1999 - 2014 г.г.), в выступлениях на научных конференциях проходивших в 2001-2003 годах в Поволжской Академии государственной службы, а также в трех публикациях.

Самоуправление как форма социальной организации

Термин «организация» (от франц.о аішаіїоп, позднелат. organiso -сообщаю, стройный вид, устраиваю) используется в нескольких значениях: 1) как элемент социальной структуры общества; 2) как вид деятельности какой-либо группы; 3) как степень внутренней упорядоченности, согласованности функционирования элементов системы. В этом плане социальная организация понимается как система отношений, объединяющих какое-то число индивидов (групп) для достижения определенной цели.

Понятие «организация» употребляют в экономике, социологии, политологии, многих других науках и сферах деятельности, т.е. везде где действуют социальные группы и упорядочивается их деятельность. Реальность существования социальных групп проявляется в их деятельности, которая возможна в рамках социальной организации (в форме производственных, религиозных, национальных, научных организаций, политических партий, профессиональных союзов и т.д.). Социальная организация оформляет социальные группы в сообщество. А.И. Пригожий определяет ее как группу людей, совместной координированно реализующую общую цель10.

Сообщество людей в форме социальной организации получает институциональное оформление социальных различий, сформировавшихся в разных сферах жизнедеятельности людей. Каждый член местного сообщества имеет свою собственную позицию, отражающую его положение в системе разделения общественного труда. Например социальная организация муниципального образования включает граждан - представителей разных профессий и возрастов. Она выполняет интегративную функцию со стороны социальной системы.

Социальные организации имеют ряд основных черт. Во-первых, они обладают целевой природой, поскольку создаются для реализации опреде 18 ленных целей, стремятся как можно быстрее и эффективнее достичь этой цели Организации представляют собой одновременно средство и инструмент обеспечения функции объединения людей, регулирования их деятельности для достижения цели, которой нельзя достичь в одиночку

Во-вторых, члены организации распределяются по иерархической лестнице соответственно ролям и статусам Таким разом, социальная организация - это сложная система связанных между собой социальных позиций и ролей входящих в нее членов. Она дает возможность индивиду реализовать свои потребности, интересы в тех границах, которые устанавливаются социальным статусом человека, нормами и ценностями, принятыми в конкретной социальной организации.

В-третьих, характерная черта организации, как считает А.И. Пригожий, обусловлена разделением труда, его специализаций по функциональному признаку. Организации строятся по вертикали и по горизонтали. В вертикальных структурах всегда имеются управляющая и управляемые подсистемы. Управляющая система координирует функционирование горизонтальных структур. Построение организации по вертикали обеспечивает достижение единства целей, придает организации эффективность и стабильность функционирования.

В-четвертых, управляющие подсистемы формируют свои механизмы и средства регулирования и контроля за деятельностью различных элементов организации. В числе важнейших средств значительную роль играют институциональные, или внутриорганизационные, нормы, которые создаются деятельностью институтов, обладающих особыми полномочиями. Эти институты проводят, реализуют нормативные требования в жизнь и для этого применяют свои санкции. Названные четыре фактора, мнению А.И. Пригожина, детерминируют организационный порядок.

Эффективность организационных форм объясняется возникновением эффекта синергии (греч synergia - сотрудничество, содружество). Именно синергия является тем соблазном, ради которого возникают организа 19 ции. А это зависит именно от способа организации людей, от того или иного сочетания их усилий.

Проявление синергии в социальных организациях означает прирост дополнительной энергии, превышающий сумму индивидуальных усилий их участников. Причем в муниципальных образованиях это явление оказывается управляемым, его можно усиливать, видоизменять, если понимать источники появления организационного эффекта, а именно: возрастание совокупной энергии в зависимости от типа связей внутри местного сообщества.

Можно выделить несколько стадий процесса возрастания социальной энергии местного сообщества. Ощутимый эффект дает уже простая массовость, то есть одновременность, однонаправленность усилий. Одно и то же бревно одни и те же люди не могут поднять по очереди, но вполне способны сделать это совместно. К тому же здесь возникает так называемый вторичный эффект объединения - психологическое взаимодействие участников, самоидентификация «мы», взаимное сравнение, состязательность, групповой контроль.

Введение даже простейших форм разграничения полномочий и распределения управленческих функций на муниципальном уровне, закрепление полномочий органов районного и окружного звена местного самоуправления и территориального общественного самоуправления по отношению друг к другу в последовательную зависимость еще больше усиливает совокупный эффект.

Новый уровень эффективности местного самоуправления как социальной организации придает наличие профессиональной, длительное время находящейся в системе руководства, бюрократии на муниципальном уровне, то есть когда служащий добивается высоких результатов управления благодаря совершенствованию навыков выполнении какой-либо одной управленческой операции. При этом появляется новый социальный продукт специализации - частичный чиновник. Таким образом, тайна организационного эффекта коренится в принципах объединения индивидуальных и групповых усилий: единство цели, разделение труда, согласование и прочее способы осуществления последних весьма разнообразны.

Местное самоуправление в социальной системе федерального и регионального государственного управления

Само по себе принятие Конституции и наличие в ней положений, закрепляющих гарантии прав местного самоуправления, не решает проблему реального существования местного самоуправления. И вопрос по-прежнему состоит в том, состоится ли самоуправление как неотъемлемый институт правового гражданского общества, или его формальное существование останется лишь как неизбежный компромисс между государственной властью и политическими силами, поддерживающими идеи самоуправления.

В научный и правоприменительный оборот вошли следующие понятия. 1 .Муниципальное образование - городское, поселковое (городского типа), сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией (район, сельсоветы, округа), часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная законом, в пределах, которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. 2.Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым Уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", настоящим законом. 3.Местный референдум - голосование граждан по вопросам местного значения. 4,Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти. 5.Представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Следует отметить, что законодательная база местного самоуправления в Саратовской области развивалась параллельно, а в некоторых вопросах и с опережением законодательства СССР. Еще в 1991 году в Саратовском городском Совете Народных депутатов была создана постоянная комиссия по вопросам местного самоуправления. Именно инициатива депутатов этой комиссии позволили уже в 1993 году принять Закон Саратовской области «О местном самоуправлении в Саратовской области». О завершении подготовительного этапа реформ местного самоуправления в Саратовской области, то есть создание законодательной базы для его дальнейшего развития можно говорить лишь с 22 декабря 1996 года. Именно тогда в 39 муниципальных образованиях Саратовской области прошли одновременно референдумы по утверждению Уставов муниципальных образований и выборы в представительные органы власти муниципальных образований.

Ключевую роль в развитии и функционировании системы управления играют ее кадры. От их компетентности, умения плодотворно работать во многом зависит эффективность решения экономических, социальных и других задач.

Социальное управление давно обратило внимание на необходимость специального анализа этого звена, так как это дает возможность критично оценить ситуацию, сделать соответствующие выводы и предложения.

Процесс формирования и развития местного самоуправления в России на современном этапе зависит от политических тенденций развития страны и от кадровой политики проводимой государственной и местной властью. Значимыми, как всегда, являются управленческие кадры низовых органов государственного и муниципального управления. В период все нарастающей децентрализации и смены, основных политико-нравственных ориентиров в обществе, нарастает апатия к политическим действиям, неверие в возможность законным способом отстоять гражданские права. В этих ус 38 ловиях все большее распространение получают тенденции научного подхода к формированию органов местного самоуправления и повышения квалификации кадрового состава. Именно чиновники низового и среднего звена управления оказывают решающее воздействие на мировоззрение населения, на формирование их гражданской позиции и отношения к формируемым органам местного самоуправления. В процессе изменения социальных институтов села реализуются основные формы активного и пассивного воздействия населения на государство и его связи с органами местного самоуправления.

Свободное общество - это всегда общество демократическое (демос -народ, кратос - власть), в котором самоопределение личности не вступает в конфликт с самоуправлением государства, а является необходимой предпосылкой последнего. Критерием истины в вопросах устройства общественных дел является благо всех членов общества. Но при этом каждый гражданин свободен сам решать, что именно есть благо для него лично, и свободен вести себя, как ему вздумается в рамках правил и законов, установленных обществом.

Современное местное самоуправление на Западе держится не столько силой закона, сколько благодаря тонко отработанным, отточенным и согласованным друг с другом нормам человеческих взаимоотношений, а также политической культуре, качеству личности21. Практически все исследователи местного самоуправления, как социальной организации, выделяют несколько общих позиций, а именно: - независимые от государства и друг от друга органы и институты управления; - автономные от государства источники доходов; - многообразие форм собственности; - структурированность общества и преобладание среднего класса; - материальная основа - развитое индустриальное и постиндустриальное общество; - естественно-исторический характер формирования институтов самоуправления; - постоянная изменчивость, незавершенность, открытость и внутренняя противоречивость; - укорененность в нем демократических ценностей; - неразрывность с правовым государством. Местное самоуправление - инструмент удовлетворения частных повседневных потребностей людей; государство, напротив, призвано выражать и защищать интегрированный интерес общества в целом. Если государство стремится к унификации, нивелированию различий в деталях, оттенках, то местное самоуправление создает предпосылки для их существования и механизмы их развития. Государство обеспечивает права гражданина, местное самоуправление - права человека.

Отличаются они и методами, способами реализации своего предназначения: государство использует для этого принуждение, налоговые механизмы, институты власти; местное самоуправление регулируется прежде всего нравственными нормами и требованиями.

Сформулируем понятие местного самоуправления, учитывая российский менталитет. Сегодня многие ученые: социологи, политологи обществоведы сходятся во мнении, что местное самоуправление - это, прежде всего свободное общество в интересах личности, сплочение всех ради выживания каждого, школа компромисса в интересах добрососедства, естественная российская соборность и самоорганизация граждан, самодеятельность населения на соответствующей территории на основе самохозяйствования и самофинансирования.

Структуризация социальной системы местного самоуправления

Социальная организация местного самоуправления есть не что иное, как структурированная целевая система. Её элементами, как и элементами всех социальных систем, являются люди, взаимосвязанные между собой на основе иерархии социальных статусов и социальных ролей. Социальной организацией является целевая общность, иерархическое соединение элементов которой обусловливается достижением совместной (групповой) цели. Это означает объединение людей ради такой цели, которая не может быть достигнута никем из них порознь, хотя и важна для каждого. Достижение этой цели вынуждает их распределиться по ролям, по целям - «го-ризонтально» и по руководству, подчинению (статусам) - «вертикально» .

Организационный эффект от структуризации социальной системы состоит из специализации, синхронности, однонаправленности действий, включенных в функционирование индивидов. Эффект может быть большим или меньшим в зависимости от того, как именно построены внутренние связи, и от социальных качеств индивидов (профессионализм, компетентность и так далее), являющихся реальными носителями этих связей. Перестройка связей и подбор, адекватных им социальных качеств индивидов могут дать значительный производственный и социальный эффект. Именно решение этой задачи является сущностной стороной нынешней перестройки, осуществляемой в нашей стране. Ее основу составляют гласность и демократия, призванные активизировать творческий потенциал личности.

Граждане объединяются в социальную организацию местного самоуправления в двух случаях: когда достижение какой-то общей цели возможно только через достижение индивидуальных целей - заработок, реализация своих способностей, престиж и так далее (так возникают предприятия и учреждения) или же когда индивидуальные цели оказываются достижимыми только через выдвижение и достижение общих целей. В то же время социальные цели имеют ценностно-рациональное содержание. Чем они масштабнее и шире, тем больше в них ценностное начало, тем менее точно и конкретно они описываются. Возникают существенные противоречия между, во-первых, целями каждого элемента социальной организации - человека, во-вторых, личными и групповыми целями остальных элементов организации, в-третьих, отношением последних к общеорганизационным целям. Гармонизировать эти расхождения, предотвратить целевые конфликты призвано социальное управление, опирающееся на научное социологическое знание.

Структуризация социальной системы воплощается, в частности, в организационной структуре местного (сельского) самоуправления. Учитывая широту сферы влияния органов местного самоуправления на социальную среду, можно сказать, что структура органов местного самоуправления района представляет собой социальную структуру муниципального образования.

Социальные связи, на основе которых формируются отношения между элементами социальных систем в организациях местного самоуправления, приобретают специфику, характерную для каждой конкретной формы организации. Все многообразие социальных связей и отношений организация местного самоуправления охватить и контролировать не в состоянии, да в этом и нет необходимости. Организация выделяет только те из них, которые связаны с реализацией ее целей. При этом она не учитывает индивидуальные особенности входящих в нее людей. Более того, она дает санкцию только на проявление определенных индивидуальных особенностей, тем самым, раскрывая собственную функцию социального института.

Институциализация отношений в рамках организационной структуры местного самоуправления неизбежно оборачивается известным обезличиванием, или деиндивидуализацией, человека и его социальных функ 63 ций (ролей), делает его формализованной социальной структурой, хотя этим, конечно, не исчерпывается весь объем реальных социальных отношений и способов поведения. В этой связи возникает острая проблема, связанная с наиболее рациональным совмещением всего многообразия социальных отношений с институциональными отношениями, свойственными данной организации. От ее решения во многом зависит ее производственная и социальная эффективность.

Функция формальных структур местного самоуправления состоит в том, чтобы все многообразие видов жизнедеятельности людей (ее элементов) в той или иной социальной организации условно свести к некоторому рациональному и обязательному их набору. Иначе говоря, формальные структуры местного самоуправления как бы упрощают организацию, преодолевают ее социальную сложность. Отношения и поведение элементов социальной организации подведены под образцы - институциализированы и в какой-то мере независимы от индивидуальных особенностей их носителей. Их целостная совокупность создает формальную (административную) социальную систему, неизбежную и необходимую для любой социальной системы местного самоуправления.

Местное (сельское) самоуправление обладает такими существенными для социальной организации свойствами, как обезличенность (значит, не зависит от субъективных колебаний индивидов - индивиды разные, а функции одинаковы), однозначность (то есть рассчитана на решение конкретных задач и в нее не вмещается все многообразие социальных отношений). Формальная система ограничивает поведение людей строго в рамках их статусов и социальных ролей.

Совершенствование кадровой политики на муниципальном уровне

Любая организация может быть представлена как совокупностью составляющих ее элементов (подсистем), взаимосвязанных и взаимодействующих друг с другом.

Так, одни авторы в качестве подсистемы управления персоналом выделяют техническую, административную (управленческую) и человеческую, или личностно-культурную подсистемы. Другие в управлении организаций выделяют две части: управление деятельностью и управление людьми.

Управление деятельностью складывается из планирования деятельности, постановки долгосрочных задач, создания системы измерения качества работы, контроля за выполнением заданий. Управление людьми включает обеспечение сотрудничества между всеми частями трудового коллектива, кадровую политику, обучение, информирование, мотивацию кадров.

В литературе вопросами определения системы управления персоналом и ее элементов уделяется недостаточно внимания. Не существует единообразного определения данного понятия.

Можно встретить в литературе и другие варианты структурирования организационной системы. Однако, обращает на себя внимание то обстоятельство, что практически всегда выделяется кадровая составляющая как элемент системы управления, что не случайно.

Важнейшей областью деятельности любой организации, в том числе и муниципальных органов, была и останется трудообеспеченность: привлечение профессиональных служащих их развитие, создание условий для использования их трудового потенциала. Система управления персоналом - совокупность приемов методов, технологий, процедур работы с кадрами. Под системой управления пер 82 соналом понимается также совокупность методов, процедур, приемы воздействия организаций на своих сотрудников с целью максимального использования их потенциала для достижения организационных целей. Следовательно, система управления персоналом на муниципальной службе - это целенаправленный, планируемый, координируемый и сознательно организуемый процесс в области работы с кадрами, способствующий достижению целей муниципальных органов и самих муниципальных служащих.

В качестве основных элементов системы управления персоналом на муниципальной службе можно выделить: подбор, конкурс, обучение и развитие, оценка, формирование резерва, вознаграждение, высвобождение персонала.

Формирование системы управления персоналом предполагает учет целей, как работников, так и администрации, обеспечение их наименьшей противоречивости, выявление роли и места управления персоналом в обеспечении главных целей муниципальной службы.

Далее решаются вопросы, касающиеся организационной структуры службы управления персоналом, выявляются структурные звенья службы, формулируются их целевые задачи и функции, построение структуры управления персоналом в зависимости от особенностей организации и сложившейся в ней структуры управления, вопросы о взаимосвязи структурных подразделений службы управления персоналом между собой и с другими управленческими структурами.

На следующем этапе в зависимости от организационно-структурного построения службы управления персоналом прорабатываются вопросы информационного обеспечения управленческих решений - содержание, пути движения и носители информации. Система управления персоналом основывается на использовании целого комплекса правовых документов, среди которых наиболее важное место занимает федеральный закон «Об основах муниципальной службы РФ», закон Саратовской области «О муниципальной службе Саратовской области». Также применяется целый комплекс норм и нормативов (численности, стажа) общепринятых процедур работы с документами.

В системе управления персоналом как процессе можно выделить следующие подсистемы:40 - планирование - определение целей управления персоналом, средств их достижения; - организация - работа по комплектованию кадров, профориентация, профотбор, привлечение персонала, найм, расстановка по рабочим местам, профессиональная подготовка, совершенствование организации труда, улучшение условий труда; - регулирование - движения кадров, изучение численности персонала, уровня заработной платы; - контроль - контроль численности, рациональности использования, соответствия занимаемой должности, исполнение кадровых приказов и т.д.; - учет - получение информации об изменении состава кадров, ведение государственной и внутренней отчетности по кадрам и т.д. Управление персоналом можно рассматривать и как процесс принятия решений. В этом случае система управления персоналом представляет собой, само принятие решения, контроль за исполнением решения, оценка результатов корректировка задач управления персоналом. Альтернативы по увязыванию систем управления персоналом с целями организации нет, вернее альтернатива - неэффективное использование человеческих ресурсов, неспособность достигнуть организационные цели, кризис и умирание организации.41

Государственное управление представляет собой организующую исполнительно распорядительную деятельность органов государственной власти, осуществляемую на основе и исполнении законов и состоящую в повседневном исполнении функции государства.

«Совершенствование современного государственного и муниципального управления в зависимости от характера и предмета совершенствования выделяют следующие основные направления:

• 1. Правовое направление. Предполагает акцент на совершенствование правовых и административных форм и методов государственного и муниципального управления. Например, совершенствование порядка принятий управленческих актов, регламентации отношений между субъектом и объектом управления и внутри субъекта управления. Данное направление совершенствования осуществляется юридическими службами органов государственного и муниципального управления.
• 2. Организационное направление. В его рамках основное внимание уделяется совершенствованию организационных форм и методов управления, например, совершенствование организационных структур органов государственного управления и регламентов работы аппарата управления. Эту работу осуществляют в основном специалисты в области организации управления, управленцы и работники кадровых служб.
• 3. Информационно-техническое направление. Предполагает совершенствование потоков информации и её обработки. Этими работами занимаются в основном специалисты в области компьютерной техники и технологии» Указ Президента РФ от 27.11.2003 N 1395 (ред. от 16.07.2004) "О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации"//[электронный источник] Консультант плюс..

При таком подходе к совершенствованию государственного и муниципального управления обеспечивается частичное совершенствование управления для эффективного совершенствования необходимо все три направления объединять в одно и решать вопрос комплексно.

Основными принципами организации построения и совершенствования системы государственного и муниципального управления относится принцип триединости и принцип первого руководителя. Сущность принципа триединости заключается в том, что совершенствование государственного и муниципального управления рассматривается как совокупность научных исследований и проектных разработок по проблемам управления подготовки и переподготовки управленческих кадров и осуществления работ по совершенствованию управлений на конкретных объектах.

Принцип первого руководителя говорит о том, что работу по совершенствованию системы управления должен возглавить первый руководитель проекта, на котором осуществляется совершенствование управления

В полномочия федеральных органов входит:

• 1. Определение общих принципов местного самоуправления. Данные принципы установлены Конституцией РФ прежде всего ст.12 и главой 8, а также федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 30.01.2014).
• 2. Правовое регулирование по предметам исключительно ведения РФ в пределах полномочий РФ и по предметам совместного ведения РФ и её субъектов. Включает установление и регулирование прав, обязанностей, ответственности Федеральных органов и государственной власти и их должностных лиц в сфере местного самоуправления, а также установление прав, обязанностей и ответственности органов субъектов РФ и их должностных лиц в этой сфере.
• 3. Регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
• 4. Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственностей органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном 131 ФЗ.

«Полномочия органов субъектов РФ в области местного самоуправления включают в себя:

• 1. Регулирование вопросов организации местного самоуправления в соответствующем субъекте РФ.
• 2. Установление определённых прав, обязанностей и ответственностей органов и должностных лиц субъекта РФ в сфере местного самоуправления, включая предметы совместного ведения РФ и её субъектов, если вопросы, входящие в предметы совместного ведения не урегулированы Федерацией.
• 3. Осуществление организационно-распорядительных и контрольных полномочий органов субъекта РФ и его должностных лиц по отношению к муниципальным образованиям и органам местного самоуправления» Указ Президента РФ от 27.11.2003 N 1395 (ред. от 16.07.2004) "О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации"//[электронный источник] Консультант плюс.

Полномочия органов муниципальных образований выглядят следующим образом:

Органы муниципальных образований, сами граждане, используя институты непосредственной демократии на муниципальных уровнях решают следующие вопросы местного значения:

• 1. Принятие и исполнение местного бюджета
• 2. Установление, сбор и отмена местных налогов
• 3. Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом
• 4. Организация в границах поселения электро-, газо-, тепло- и водоснабжения и обеспечения населения топливом.
• 5. Содержание и строительство автомобильных дорог, мостов и других инженерных сооружений в границах поселения, кроме дорог и иных объектов федерального и регионального значения.
• 6. Муниципальное жильё.
• 7. Транспортное обслуживание населения в границах поселения.
• 8. Обеспечение противопожарных мер.
• 9. Организация пунктов общественного питания.
• 10. Благоустройство и озеленение.
• 11. Сбор и вынос мусора.
• 12. Организация освещения улиц.

Вопросы местного значения муниципального района дополнительно включают:

• 1) Организацию мероприятий по охране окружающей среды.
• 2) Организацию общедоступного и бесплатного основного, общего среднего и полного общего образования.
• 3) Организацию скорой медицинской помощи.

Вопросы местного значения городского муниципального округа включают дополнительно:

• 1) Организацию переработки бытового мусора.
• 2) Обеспечение населения услугами связи.
• 3) Охрана городских лесов.

«Для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления располагает соответствующими полномочиями. Они принимают свой устав, издают муниципальные правовые акты, устанавливают тарифы на услуги муниципальных предприятий и учреждений, принимают и выполняют планы комплексного социально-экономического развития, создают свои печатные средства и осуществляют международные связи» Кокотов А.Н., Соломаткин А.С. Муниципальное право России. М., 2012. С. 34..

Органы местного самоуправления могут быть наделены отдельными полномочиями государственных органов. Ими могут наделяться не все органы муниципальных образований, а только муниципальных районов и городских округов. Такие полномочия называют переданными полномочиями. Наделение муниципалитетов переданными полномочиями осуществляется законами и иными правовыми актами как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

«Наряду с передачей полномочий, передаётся соответствующее финансирование в порядке заключения соответствующих двусторонних договоров. Если переданные полномочия не обеспечены финансированием, органы местного самоуправления не несут ответственности за их исполнение. В порядке контроля органы местного самоуправления представляют ежегодный отчёт органов субъектов Федерации об использовании переданных средств. Контроль предполагает право контролирующих органов давать указание по вопросам переданных полномочий и оценивать решение органов муниципального образования по этим вопросам с точки зрения законности и целесообразности, а также право приостанавливать или отменять отдельные решения органов местного самоуправления в кругу переданных полномочий» Выдрин ИВ., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2011. С. 94.. Согласие органов местного самоуправления на принятие передаваемых прав не требуется, но он в праве обратиться в суд с заявлением о признании передачи определённых прав не соответствующих законам. На муниципальный уровень, как правило, передаются вопросы архивного дела,физкультуры и спорта, социальной защиты населения, реабилитации инвалидов, организации работы по попечительству. Правовое регулирование,осуществление полномочий местного самоуправления основывается на том, что:

• 1. Перечень вопросов местного значения может быть изменён только внесением поправок федерального законодательства.
• 2. Финансовые обязательства в связи с решением вопросов местного самоуправления выполняются за счёт средств местного бюджета, а при необходимости за счёт субвенций из бюджета субъекта федерации или федерального бюджета.
• 3. Если органу местного самоуправления передаются отдельные государственные полномочия РФ или её субъекта, то их финансовое обеспечение осуществляется за счёт субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, но органы местного самоуправления могут использовать для этого и собственные средства. При регулировании полномочий органов муниципальных образований используется принцип субсидиарности, применительно к разграничению предметов ведения федерации и её субъектов, а также субъектов федерации и муниципальных образований данный принцип означает, что вопросы, которые могут решаться на низшем уровне не следует передавать на верхний уровень. При регулировании полномочий применяется также принцип пропорциональности, который означает, что:
  • А) задачи, возлагаемые на органы местного самоуправления должны соответствовать характеру муниципальной публичной власти и ресурсам, которые имеются в распоряжении местного самоуправлении.
  • Б) полномочия по управлению делами на местах следует пропорционально их возможностям, разделить между органами государства, субъектов Федерации муниципальными образованиями, также между различными звеньями муниципальных образований.

Введение

организационный исполнительный власть комитет

Актуальность темы исследования. Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в настоящее время огромное значение имеет эффективность работы государственной власти. Важное значение приобретает идея укрепления механизма государственной власти, которая выстраивает исполнительную вертикаль отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации.

Ни одно государство не может успешно функционировать без устойчивой властной вертикали. Отношение между центром и органами власти регионов, базирующиеся на началах субординации, являются неотъемлемым признаком государства.

Аппарат государственной власти продолжает и завершает организацию механизма государства, делая её готовой и пригодной к практической реализации задач и функций государства. В каждое звено государственного механизма аппарат государственной власти вносит жизнь, комплекс мер, средств, форм и методов для реальной, практической деятельности. В становлении государственности любого вида аппарат государственной власти выступает в качестве первейшего организационного средства выполнения государством своих целей.

Развитие институтов государственной власти, да и сам факт поддержания управляемости социальных процессов обусловлены востребованностью государственных институтов обществом, тем обстоятельством, насколько эти институты соответствуют ожиданиям общества. И в современной России вопросы распределения полномочий между Президентом Российской Федерации и системой президентской власти, Правительством Российской Федерации и системой исполнительной власти, палатами Федерального Собрания, контрольными и судебными органами - центральный вопрос дискуссий по совершенствованию системы государственной власти. Однако разбросанность и конъюнктурность многих предложений в этой области не дает возможности соединить «несоединимое» в рамках единой концепции. При этом ключ к модернизации системы государственной власти в России с целью укрепления российской государственности - в достижении нового качества государственных институтов.

Степень разработанности темы. В настоящее время данная тема широко обсуждается в научных кругах, на страницах монографий, учебных пособий, выходит масса законов и подзаконных нормативных правовых актов. Это связанно с новыми подходами к пониманию и месту органов государственной власти в современном российском государстве, а также с реформами проводящимися в данном направлении.

Проблемы органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях нашли отражение в трудах С.А. Авакьяна, А.П. Алехина, И.С. Иксанова, М.А. Сахле, К.В. Черкасова.

Цель выпускной квалификационной работы заключается в разработке предложений по вопросам построения организационной структуры органов государственной власти субъектов Российской Федерации на примере Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района г. Тетюши.

В соответствии с поставленной целью исследования определены следующие задачи :

1. Исследовать сущность организационной структуры органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Рассмотреть принципы и подходы к формированию организационной структуры органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Раскрыть особенности формирования организационной структуры органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Дать общую характеристику деятельности Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района г. Тетюши.

Проанализировать организационную структуру Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района г. Тетюши.

Разработать предложения по совершенствованию организационной структуры Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района г. Тетюши.

Объектом исследования является Исполнительный комитет Тетюшского муниципального района г. Тетюши.

Предметом исследования является организационная структура органов государственной власти субъектов Российской Федерации (на примере Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района г. Тетюши).

Для решения поставленных задач в работе применялись общенаучные методы исследования : сравнительный и ситуационный анализ, методы обобщения, индукция и дедукция, классификация, факторный анализ, анализ динамических рядов, экспертные оценки, социологические и статистические методы.

Информационную базу исследования составили законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации и Республики Татарстан; отчетные данные Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района г. Тетюши.

Структура выпускной квалификационной работы состоит из введения, трех главах, заключения, списка использованных источников.

В первой главе исследуются теоретические аспекты изучения организационной структуры органов государственной власти субъектов Российской Федерации: сущность организационной структуры органов государственного управления, принципы и подходы к формированию организационной структуры органов государственного управления, особенности формирования организационной структуры органов государственного управления.

Во второй главе проводится анализ организационной структуры Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района г. Тетюши.

В третьей главе предлагаются направления совершенствования организационной структуры Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района г. Тетюши.

1. Теоретические аспекты изучения организационной структуры органов государственной власти субъектов российской федерации

1.1 Сущность организационной структуры органов государственной власти

Субъект федерации - это ограниченно правоспособное образование, имеющее некоторые черты государственности, входящее в единое федеративное государство. Субъекты РФ отвечают следующим критериям:

не обладают суверенитетом;

не имеют права на отделение или сецессию;

граждане любого субъекта РФ имеют равные основные права и обязанности на территории РФ;

закон субъекта РФ не может противоречить ФЗ;

перед лицом федеральной власти субъекты Федерации равны.

Российская Федерация - федеративное государство, сочетающее в себе субъекты, организованные как по национальному, так и по территориальному признаку.

Согласно Конституции РФ субъектами РФ являются республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа.

Конституционно-правовой статус субъекта РФ характеризуется следующими основными для всех видов субъектов РФ моментами: в соответствии со ст. 5 Конституции РФ республика имеет свою конституцию и свое законодательство, а край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и свое законодательство. Конституции (уставы) субъектов РФ закрепляют основы конституционного строя, основы правового статуса личности, государственное устройство, избирательную систему, систему органов государственной власти субъекта РФ, порядок изменения конституций (уставов) субъектов РФ; каждый субъект РФ имеет свою территорию в пределах границ субъекта РФ. Границы между субъектами РФ могут быть изменены с их взаимного согласия. Государственная власть субъекта РФ распространяется только на его территорию; субъект РФ имеет свою систему органов государственной власти.

Система органов государственной власти субъекта РФ, согласно ст. 77 Конституции РФ, устанавливается субъектом РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Такой федеральный закон еще не принят, и поэтому субъекты РФ в настоящее время должны руководствоваться основами конституционного строя РФ, которые закрепляют такие общие принципы организации органов государственной власти, как разделение властей, отделение местного самоуправления от государственной власти, светский характер органов государственной власти.

Каждый субъект РФ праве иметь свою символику, флаг, герб, гимн, а также столицу (центр) субъекта РФ.

Федеративный характер Российского государства предполагает, что государственную власть в нем осуществляют как федеральные органы, так и органы субъектов Федерации. Между этими уровнями государственной власти существует тесная связь и взаимодействие, обеспечивающие единство государственной власти в РФ. Вместе с тем для того, чтобы федерализм был реальным, а власть демократически децентрализована, необходимо предоставить субъектам Федерации возможность осуществлять государственную власть с помощью собственных органов, организация и деятельность которых отвечала бы региональным условиям и общим принципам разграничения властных полномочий между Федерацией и ее субъектами.

Создание механизма власти в субъектах РФ относится к числу вопросов, основы которых требуют закрепления на конституционном уровне - как в Конституции РФ, так и в конституциях (уставах) субъектов РФ. Естественно, что общефедеральные основы организации государственной власти в субъектах РФ закрепляются Конституцией РФ, а соответствующие им конкретные системы органов власти - в конституциях (уставах) субъектов.

Государственная власть, будучи по своей сущности социальной, публичной, общественной, прошла вместе с обществом сложный путь развития, принимая различные формы.

Институт власти как понятие означает образование:

) не естественно природным образом возникшее, а специально создаваемое людьми;

) в силу появления каких-либо общих, публичных потребностей, интересов и для их удовлетворения;

) на основе официальных политических (публичных) правовых решений, нормативных актов;

) имеющего возможность оказывать властно управляющее воздействие на общество, отдельные социальные группы, отношения и процессы.

Орган государственного управления - учрежденная в установленном (официальном, юридическом) порядке структура, выполняющая от имени государства какую-либо его функцию в соответствии со своим назначением, обладающее организационным единством, собственной компетенцией (кругом вопросов, которые входят в его ведение), полномочиями (совокупностью прав и обязанностей), которые он должен реализовывать и за пределы которых не должен выходить в своей деятельности. Органом государственного управления может быть должностное лицо или специализированная структура, уполномоченные государством на реализацию властно управленческих функций.

Органы государственного управления представляют собой совокупность всех субъектов государственно-управленческой деятельности, включая субъекты государственной власти. Они создаются как рабочий механизм представительной, исполнительной и судебной властей, т. е. государственный аппарат, обеспечивающий их лучшую организацию и функционирование. Важно подчеркнуть, что государственная власть и органы государственной власти - не одно и то же. Механизмом выявления воли большинства являются референдумы по важнейшим государственным проблемам, демократические выборы.

Ресурсы государственной власти могут быть также финансовыми, экономическими, природными, демографическими, социальными, информационными, идеологическими, силовыми. В арсенале важнейших ресурсов государственной власти - право, дающее возможность управляющего воздействия, знание и компетентность, определяющие способность лиц, облеченных властными полномочиями, принимать решения. Ресурсы позволяют поощрять и наказывать, стимулировать и принуждать, убеждать и использовать все приемы, все средства для властвования. Таким образом, государственная власть и управление как способ ее реализации - это:

) право и обязанность государственных органов воздействовать на всю совокупность социально-экономических взаимоотношений в стране;

) система органов государственной власти;

) деятельность лиц, облеченных соответствующими властными полномочиями.

В соответствии со ст. 5 Конституции, субъекты федерации имеют свое законодательство, а также конституцию (республики) или устав (другие субъекты федерации - край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ст. 76, абз. 2). Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения РФ и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ст. 76, абз. 4). Из этого неизбежно вытекает, что каждый субъект Российской Федерации нуждается в органах, принимающих такое законодательство.

Но, кроме функции принятия законодательства, эти органы служат также представительными органами-то есть они избираются народом; именно в силу этого принимаемые ими законы носят общеобязательный характер, как выражение государственной воли народа РФ. Это подразумевает реализацию конституционного права граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти (ст. 32, абз. 2 Конституции). Ни один закон в субъектах федерации не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен законодательными (представительными) органами этого субъекта. Также эти органы осуществляют определенные контрольные функции по отношению к исполнительной власти (утверждение бюджета, право отказывать в доверии правительству и т. д.).

В соответствии с федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации. Наименование его, структура, число депутатов и срок их полномочий устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ.

Органы исполнительной власти осуществляют особый вид государственной деятельности, которая носит исполнительный и распорядительный характер. Они непосредственно исполняют акты представительных органов государственной власти, указы Президента РФ, организуют исполнение этих актов или своими распоряжениями обеспечивают их выполнение.

В соответствии со ст. 77, абз. 3 Конституции в пределах ведения РФ и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам (ст. 78, абз. 2)

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий (ст. 78, абз. 3)

В соответствии с федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ, в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ или высшим должностным лицом субъекта РФ, если конституцией (уставом) субъекта РФ установлена такая должность. Законодательное определение, схема организации, структура, порядок деятельности органов исполнительной власти в субъекте федерации определяется законодательными органами субъекта федерации.

Как правило, исполнительная власть в субъектах Российской Федерации представлена, во-первых, высшим должностным лицом - Главой или Президентом республики, Главой Исполнительного комитета или Губернатором в других субъектах федерации. Во-вторых, это должностное лицо назначает Правительство (Кабинет министров, Администрацию) - высший орган исполнительной власти (такой орган может быть и непосредственно избран населением), а также органы исполнительной власти специальной компетенции - министерства, ведомства, комитеты и др.

В систему органов исполнительной власти входят их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства. Как правило, эту систему возглавляет Президент, Глава Республики, Глава Исполнительного комитета, но может возглавлять глава правительства.

По характеру полномочий органы исполнительной власти подразделяются на органы общей компетенции, ведающие всеми или многими отраслями исполнительной деятельности (правительства субъектов РФ), и органы специальной компетенции, ведающие отдельными отраслями или сферами исполнительной деятельности (министерства). Следует различать также коллегиальные (правительства) и единоначальные (министерства и ряд других органов) органы исполнительной власти. В соответствии со статьей 56 Устава Московской области правительство Московской области является высшим, постоянно действующим, коллегиальным органом исполнительной государственной власти Московской области, наделенным общей компетенцией.

В целом по субъектам федерации высшим распорядительным органом исполнительной власти является обычно Правительство или Администрация субъекта Российской Федерации. В Республике Адыгея, Чеченской Республике, Чувашской Республике - это Кабинет Министров, в Кабардино-Балкарской Республике и Республике Татарстан - Правительство одновременно является Кабинетом Министров. В Красноярском крае этот орган называется Советом Исполнительного комитета. В Республике Дагестан высшим органом исполнительной власти является Государственный Совет, возглавляемый Председателем; этот Совет формирует Правительство, председателем которого является Председатель Государственного Совета. Уставом Республики Калмыкия такого органа не предусматривается.

Подобные органы могут формироваться или самим высшим должностным лицом, или с участием председателя Правительства (или премьер-министра), если он является другим лицом, с согласия большинства депутатов законодательного органа.

В соответствии со статьей 118 Конституции, абз. 3, судебная система РФ устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. Основная часть судов в России относится к федеральным судам, и в соответствии со статьей 124 Конституции финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом. К федеральным судам относятся: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции; Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов, арбитражные суды субъектов РФ, составляющие систему федеральных арбитражных судов.

Действие федеральных судов на территории субъектов федерации, как правило, обозначено в их конституциях и уставах, хотя не все суды перечислены в этих документах. Иногда (Республика Бурятия, Башкортостан, Карелия, Мордовия, Тыва, Удмуртия, Краснодарский, Хабаровский край и др.) в них упоминаются только районные и городские суды, а иногда (Республика Хакасия, Чувашская Республика, Санкт-Петербург) - только Верховный или Арбитражный суд). Тем не менее, все равно эти суды осуществляют правосудие во всех субъектах федерации, в соответствии с федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», и их компетенция, порядок организации и деятельности устанавливаются законодательными актами Российской Федерации.

К судам субъектов РФ относятся конституционные (уставные) суды, мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов федерации.

Таким образом, конкретные очертания организационной структуры зависят от различных объективных и субъективных условий и факторов, в числе которых общественные функции государства и проводимая им государственная политика, внутренние условия и факторы самого управления (человеческий потенциал, информационное обеспечение, демократизм, стиль управления) и др.

Существует большое количество организационных оснований, (типовых модулей), для создания всевозможных государственных органов управления, с учетом конкретных субъективных и объективных условий и факторов, способных успешно решать управленческие задачи.

Принципиальная схема построения организационной структуры власти включает следующие структурные подразделения:

руководство (например, министр, его заместители, коллегия министерства);

отраслевые подразделения (например, главки министерств);

функционально-отраслевые подразделения (например, управления и отделы министерств, государственных комитетов);

вспомогательные и обслуживающие подразделения (например, секретариат, канцелярии, экспедиционные комиссии).

Таким образом, упрощение и удешевление управленческого аппарата связано со строжайшим соблюдением государственной штатной дисциплины, которая предполагает определенный порядок установления и изменения штатов учреждения, организаций и предприятий.

2 Принципы и подходы к формированию организационной структуры органов государственной власти субъектов Российской Федерации

При проектировании организационных структур органов государственной власти субъектов Российской Федерации важно соблюдать ряд важных правил (принципов) их построения.

Направленность на достижение целей:

организационная структура должна способствовать достижению целей управления, что обеспечивается с помощью установления прав и необходимой полноты ответственности каждого управленческого звена за достижение поставленных перед ним задач;

сбалансированности задач звеньев одного уровня управления по отношению к задачам вышестоящего уровня;

рационального разделения и кооперации между звеньями и уровнями управления и их взаимодействия.

Перспективность;

органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны, решая вопросы оперативного характера, одновременно проводить работу по определению стратегии, связанной с социально-экономическим развитием субъекта Российской Федерации;

в организационной структуре необходимо предусмотреть блок перспективного, стратегического управления, отделив его от блока оперативного и текущего управления;

разделить полномочия между представительными и исполнительными органами, а также создать в организационной структуре органа государственной власти субъектов Российской Федерации специальные подразделения, занимающиеся стратегией развития субъекта Российской Федерации.

Способность к развитию (адаптивность):

организационная структура должна осуществлять мониторинг и оперативно реагировать на постоянные изменения внешних условий, отвечать на вызовы появляющихся диспропорций в системе государственного управления;

в этих условиях организационная структура должна быть достаточно эластичной, способной адаптироваться к восприятию корректирующих воздействий;

организационная структура должна быть восприимчива к периодическим изменениям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, путем создания временных целевых подразделений (штабов, комиссий, комитетов).

Комплексность.

При построении и совершенствовании организационной структуры органов государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо учитывать возможность структурного обеспечения всех этапов осуществления управленческой деятельности;

аналитического (анализ проблем, определение возможных путей решения);

постановки задач (выявление приоритетов деятельности);

принятия управленческого решения (выбор технологии и алгоритма решения задачи, определение конечного и промежуточных результатов);

исполнения решения (конкретная деятельность по реализации управленческого решения);

периодический контроль и оценка результатов (анализ результатов деятельности, подготовка к очередному аналитическому этапу и новому циклу).

Принцип комплексности требует при анализе структуры исходить, прежде всего, из целостности той или иной функции. Особенно это важно, когда исполнение функции «разведено» по разным структурам или для исполнения данной функции необходимо задействовать несколько структурных подразделений органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Желательно, чтобы вопросы, отнесенные к ведению того или иного структурного подразделения, носили максимально завершенный характер, что особенно важно для отраслевых структурных подразделений.

Индивидуализация:

формирование организационной структуры должно основываться на учете индивидуальных особенностей конкретного субъекта Российской Федерации;

типовые организационные структуры могут использоваться лишь как рекомендательные и ориентировочные;

адаптация унифицированных моделей к условиям субъекта Российской Федерации, опора на анализ и учет особенностей дают положительные результаты.

Экономичность:

организационная структура должна обеспечивать эффективное и рациональное осуществление процесса государственного управления, возможность получать необходимые результаты экономичным путем;

за счет введения должностей (системного администратора, специалиста по информационным технологиям и т. п.), в функции которых входит анализ действующей организационной структуры, функционального и иерархического разделения полномочий;

оплаты труда государственных служащих;

механизации и автоматизации процессов управления с целью их совершенствования.

Организационная структура органов государственной власти субъектов Российской Федерации строится на принципах единоначалия и иерархической подчиненности. Процесс формирования организационной структуры органов государственной власти субъектов Российской Федерации включает в себя формулировку целей, задач и функций, определение состава и места подразделений, их ресурсное обеспечение (включая численность работающих), разработку соответствующих регламентирующих процедур и документов.

Реальные системы государственного управления отличаются большим разнообразием организационных структур. Но при этом существуют общие подходы к построению организационных структур. Самый перспективный - системно-целевой подход с ориентацией на конечные результаты деятельности системы. Определение системы целей («дерева целей») и задач конкретного субъекта федерации является главным ориентиром формирования его организационной структуры. При формировании организационной структуры на основе «дерева целей» требуется декомпозиция целей и задач государственного управления до конкретных управленческих функций.

Таким образом, при системно-целевом подходе создаются реальные условия для индивидуализации процесса формирования организационной структуры применительно к особенностям конкретного субъекта федерации.

1.3 Особенности формирования организационной структуры органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Процесс формирования организационной структуры органов государственной власти субъектов Российской Федерации включает в себя формулировку целей, задач и функций, определение состава и места подразделений, их ресурсное обеспечение (включая численность работающих), разработку соответствующих регламентирующих процедур и документов.

Субъектом государственного управления является государство в целом, но это не означает что все его органы, предприятия, учреждения и организации участвуют в управлении. Организационная структура государственного управления представляет собой определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь людей, технических и других средств, выделяемых и затрачиваемых обществом на формирование и реализацию государственного воздействия и поддержание жизнедеятельности самого субъекта управления.

В качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного управления выступает государственный орган, связанный с формированием и реализацией государственно-управляющего воздействия.

Существуют различные характеристики государственного органа:

Функциональная - госорган как структура, выполняющая определенные функции государства;

Юридическая - как структура, наделенная определенной компетенцией (совокупностью функций и полномочий), государственно-властными полномочиями;

Социологическая - госорган как коллектив людей, выделенный обществом в порядке общественного разделения труда для выполнения задач в сфере государственного управления и деятельности.

Организационная - определенная структура рассматривается с позиций организации ее элементов и их взаимосвязей в связи с принадлежностью к государственному аппарату.

Государственный орган представляет собой формально созданную государством структуру власти, для осуществления определенных функций государства и наделением её властными полномочиями государства. В связи с этим надо различать государственный орган, который создает и реализует управленческие решения, и государственные учреждения, организации и предприятия, осуществляющие и создающие материальные, социальные и духовные продукты и услуги.

Основой организационной структуры государственного управления являются исполнительные органы власти. Именно они сосредотачивают в себе почти всю управленческую информацию и важнейшие средства государственного принуждения. Поэтому именно от практической деятельности исполнительной власти зависит фактическая направленность государственного управления, государственный режим и т. п.

Конкретные очертания организационной структуры зависят от различных объективных и субъективных условий и факторов, в числе которых общественные функции государства и проводимая им государственная политика, внутренние условия и факторы самого управления (человеческий потенциал, информационное обеспечение, демократизм, стиль управления) и др.

На организационную структуру государственного управления определенное влияние оказывает состояние и размещение (или положение в общественной системе) управляемых объектов. Традиционно по объекту в государственном управлении различают следующие органы управления:

по управлению экономическими процессами;

по управлению социально-культурными процессами;

по управлению административно-политическими процессами.

Существует большое количество организационных оснований, (типовых модулей), для создания всевозможных государственных органов управления, с учетом конкретных субъективных и объективных условий и факторов способных успешно решать управленческие задачи.

В формировании определенного типа структуры государственного управления используется несколько организационных оснований:

Линейное основание - создается строго формализованная структура с преобладанием вертикальной подчиненности государственных органов в виде строгой иерархической пирамиды, с наличием строгого единоначалия и единства распорядительства, устойчивая и эффективная для проведения властных требований. При данном основании построении органа управления слабо выражены обратные связи, наблюдается его узкая направленность, что снижает универсальность и эффективность.

Функциональное основание - образуются государственные органы, специально приспособленные к ведению конкретных функций управления, что позволяет подбирать высоко профессиональных специалистов. Отрицательным является для этого основания сложности в межфункциональной координации, которая ограничивает достоинства специализации в ведении отдельных функций управления.

Линейно-функциональное основание - сочетание двух предыдущих оснований дает возможность создавать структуру, в которой одни органы принимают и властно проводят в жизнь управленческие решения, а другие обеспечивают их информацией консультативного, статистического, координационного и другого свойства, что позволяет повысить уровень государственного управления.

Программно-целевое основание - в основе создания структуры лежит какая-либо цель (совокупность целей), комплексная программа, выполнению которых подчиняются все элементы структуры и их взаимосвязи, что способствует интеграции интеллектуальных, природных, производственных, информационных и иных ресурсов для решения актуальных общественных вопросов. Это основание получило развитие в конце прошлого столетия.

Матричное основание - тип структур, связанный, как правило, с территориальным управлением. Сочетает в себе линейное и программно-целевое управление. Обеспечивает комплексный подход в управлении на определенной территории и дает возможность гибкого, быстро приспосабливаемого подхода к активно развивающимся и динамичным управляемым объектам.

На внутреннюю организацию государственного органа определенное формирующее влияние оказывают типовые внешние взаимосвязи. Каждая самостоятельная единичная структура (орган) должна иметь взаимосвязи, которые могли бы обеспечить:

полноту ответственности каждого управленческого органа за достижение поставленных целей или выполнении функции управления;

сбалансированность целей всех звеньев определенного уровня управления по отношению к целям вышестоящего уровня;

комплексность выполнения (взаимосвязанность) всех функций управления, как по вертикали, так и по горизонтали;

разделение и кооперацию действий между звеньями и уровнями государственного аппарата;

концентрацию полномочий и ответственности при решении каждой конкретной задачи за счет рационального перераспределения компетенции на каждом уровне управления по горизонтали и делегирования полномочий по вертикали;

соответствие организационно-экономического механизма контроля исполнения объему компетенции в области ответственности и полномочий принятия решений по каждой управленческой задаче.

Единой классификации государственных органов в сфере государственного управления не существует. Тем не менее, есть некоторые критерии, которые позволяют группировать органы управления. К таким критериям относятся:

Территориальный масштаб компетенции. На его основе выделяют: федеральные (центральные) органы, субъектов федерации и их местные органы, а также органы местного самоуправления.

Соподчиненность органов между собой. Это позволяет разделить органы на вышестоящие и нижестоящие.

Порядок образования. Такое основание классифицирует органы на образуемые (вышестоящим органом в пределах его компетенции) и избираемые (населением или представительным органом).

Характер и содержание полномочий приводит к разделению органов управления на органы общей, отраслевой и межотраслевой (функциональной) компетенции.

Порядок разрешения вопросов компетенции разделяет органы коллегиального и единоличного управления.

Источник финансирования служит способом выделить бюджетные органы и внебюджетные, экономически самостоятельные.

Различные основания формирования органов государственного управления говорят о множестве видов государственных органов, различающихся между собой, но одновременно все они имеют много общих черт и свойств.

Государственные органы, которые характеризуются одинаковым положением и однородностью управленческих функций обозначаются как «звено государственно-управляющей системы». Отнесение того или иного госоргана к какому-либо звену возможно на основании (признаки, свойства) определенное совпадение правового статуса, структуры и внешних взаимосвязей (с управляемыми объектами и в рамках субъекта государственного управления). В качестве звена организационной структуры государственного управления можно рассматривать: Президента, Правительство, министерства, ведомства, аналогичные органы субъектов федерации и исполнительные органы местного самоуправления.

Объединение государственных органов по конкретным направлениям взаимосвязей, с учетом их специализации образует их определенную целостность по отношению ко всей структуре государственного управления.

Эта целостность образует соответствующую подсистему органов государственного управления. Определяющими признаками для отнесения отдельных органов (звеньев) управления к той или иной подсистеме являются:

Компетенция, когда она сформулирована по одному ведущему признаку (экономика, производство, сфера услуг, комплексная программа развития, территория, функция государства и т. п.).

Субординация. Между органов одной подсистемы существует прямые структурно-функциональные связи, имеется соподчиненность органов.

Внутренняя организация. Каждая подсистема имеет самостоятельную структуру, обособленную от других подсистем с самостоятельным центром управления подсистемой.

Устойчивость, постоянство подсистемы, которое позволяет ей выступать вовне (в управляющем воздействии на объект управления и внутри структуры) и восприниматься другими субъектами управления и управляемыми объектами как специфическое единое целое.

Специфика взаимодействия. Каждая подсистема имеет только ей присущие виды взаимодействия с управляемыми объектами или другими подсистемами государственных органов. Подсистемы могут быть вертикальные (федеральные органы исполнительной власти) и горизонтальные (органы территориального управления субъекта федерации, города, района).

Формирование сбалансированной организационной структуры государственного управления, достижения целостности подсистем и их эффективное объединение в организационную структуру обеспечивается взаимосвязями ее частей, в числе которых можно отметить:

Взаимосвязи построения, через которые происходит установление (создание) и преобразование (изменение) как всей организационной структуры, так и ее подсистем, отдельных органов, их внутренней организации и состава.

Функциональные взаимосвязи, отражающие каналы формирования и реализации внутренних управленческих функций государственных органов и обеспечивающие целостность структуры и ее составных частей.

Взаимосвязи по типу «обратная связь», позволяющие осуществлять постоянный контроль активности и целесообразности движения отдельных звеньев и органов, подсистем, а также проверять их соответствие объективным запросам (нужны или нет те или иные органы государственного управления).

Информационные взаимосвязи, создающие условия взаимообмена информацией между всеми компонентами организационной структуры государственного управления.

Каждый государственный орган имеет собственную структуру, под которой понимается совокупность его подразделений, должностей, схема распределения между ними функций и полномочий, возложенных на орган, а также система взаимоотношений подразделений и должностей. Структура любого государственного органа зависит от его места в организационной структуре государственного управления, объема и содержания его компетенции, роли в управлении общественными процессами. Построение структуры органа осуществляется сверху вниз, или на основании штатного расписания. Структура каждого государственного органа должна быть приспособлена для эффективного решения его главных специфических управленческих задач во взаимосвязях с управляемыми объектами и обеспечения эффективного руководства деятельностью собственного аппарата.

Для этого организационной структуры государственного управления:

Мобильность. Численный состав и количество внутренних подразделений устанавливаются по оптимальным критериям управляемости.

Экономичность. Стоимость содержания аппарата управления и затрат на управленческую деятельность его сотрудников.

Оперативность. Своевременность принятия, качество и быстрота исполнения управленческих решений, быстрота и качество прохождения информации, сложность внутренних и внешних связей государственного органа.

Потенциальная норма управляемости. Способность справиться со своими целями, является достаточной и может гарантировать необходимый уровень управления соответствующими процессами, отнесенными к сфере деятельности данного органа.

Для осуществления руководящим звеном государственного органа (руководством) функций и властных полномочий создаются структурные подразделения. Они сами не осуществляют компетенцию государственного органа, а в профессиональном отношении обеспечивают деятельность руководящего звена.

В рамках закрепленных за ними объемов и видов управленческой деятельности подразделения выполняют необходимые управленческие действия. Существует несколько подходов к определению структуры и построению подразделения:

при горизонтальной структуре создается крупная группа должностей во главе с одним руководителем (1+6);

при вертикальном построении в структуре подразделения создаются небольшие группы должностей с подчиненностью нескольким руководителям, несколько секторов во главе с начальником отдела (1 + (1+2) + (1+2).

Оптимальной численностью для подразделения считается 7 человек.

Вертикальная структура имеет много отрицательных моментов как объективного, так и субъективного характера:

увеличение времени прохождения команд, информации и их искажение;

удаление исполнителя от руководящего звена снижает его исполнительность;

слабость горизонтальных связей между сотрудниками (координация усилий сотрудников);

появление конкуренции за влияние на реализацию компетенции государственного органа;

вероятность проявления доминирования группового интереса над интересом государственного органа и др.

Важное место в организационной структуре государственного органа занимает выделение и описание должностей и рабочих мест. Между этими понятиями существует определенные различия. По должности выполняется деятельность, которая в той или иной степени, но непосредственно связана с реализацией компетенции государственного органа, с обслуживанием властных полномочий руководящего звена. Должность описывается через управленческие обязанности и полномочия по ней и она исполняется. Исполнение должности измеряется соотнесением усилий сотрудника с компетенцией государственного органа и их влиянием на ее осуществление. Рабочее место представляет собой вид и объем деятельности по обслуживанию и обеспечению управленческих процессов (содержание помещений, техническое обслуживание информационных систем, обеспечение необходимыми ресурсами и т. п.).

В построении структур государственного органа используются те же основания, что и в построении организационной структуры государственного управления в целом применительно к особенностям органа: линейное, функциональное, линейно-функциональное, программно-целевое. Дополнительно линейно-штабное, когда в органе создается подразделение для его интеллектуально-информационного обеспечения.

Таким образом, в заключение первого раздела можно сделать вывод, что организационная структура - важнейший фактор деятельности органа государственной власти субъекта Российской Федерации, форма, в которой реализуется процесс государственного управления. Под организационной структурой понимается состав и соподчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления.

2. Анализ организационной структуры исполнительного комитета тетюшского муниципального района г. Тетюши

.1 Общая характеристика деятельности Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района г. Тетюши

Муниципальное образование «город Тетюши» расположено в юго-западной части Республики Татарстан на правом берегу Куйбышевского водохранилища. Муниципальное образование «город Тетюши» граничит с муниципальными районами Тетюшского муниципального района: Монастырским, Льяшевским, Нармонским, Ивановским. С восточной стороны граница муниципального образования «город Тетюши» со Спасским муниципальным районом проходит по р. Волга.

Расстояние от г. Тетюши до г. Ульяновска - 90 км, до г. Казань - 140 км, до г. Чебоксары - 220 км.

Город Тетюши соединен с соседними районными центрами Буинск, Апастово, Камское Устье автодорогами с твердым покрытием. По территории муниципального образования «город Тетюши» с севера на юг проходит федеральная автодорога Казань-Ульяновск. Перевозки населения и грузов осуществляются автомобильным и в летнее время водным транспортом. Доступность водного транспорта обеспечивается наличием пристани г. Тетюши, в состав которой входят грузовой причал с портовым краном и причал для приема пассажирских речных судов.

Общая площадь земель муниципального образования «город Тетюши» составляет 8142 га. На 97 улицах населенных пунктов муниципального образования «город Тетюши», в состав которого входят населенные пункты: г. Тетюши, Питомник д. Любимовка и д. Красная Поляна насчитывается - 3356 жилых домов, из них 84 многоквартирных домов обслуживает УК ООО «Тетюши Жилсервис». Более 10 новых улиц отведены для строительства домов для многодетных семей в западном микрорайоне города.

Зеленая зона в муниципальном образовании «город Тетюши» составляет 522 га или 6,4 % от общей площади, сохранность, воспроизводство и благоустройство которой обеспечивается 2 учреждения лесного района - ГБУ «Тетюшское лесничество» и ГБУ «Тетюшлес», а также МУП «Тетюши-Зеленхоз».

На территории муниципального образования «город Тетюши» имеются автомобильные дороги местного значения протяженностью 115 км.

Перевозку пассажиров автомобильным транспортом представляют: ООО «Тетюшское АТП», и индивидуальные предприниматели. Осуществляются регулярные автобусные маршруты, внутригородские, пригородные, междугородние, межобластные. Услугу «такси» представляют фирмы - «Волга», «Такси Плюс».

Жилищно-коммунальный комплекс муниципального образования «город Тетюши» представлен следующими предприятиями: ОАО «Тетюшское предприятие тепловых сетей», ОАО «Тетюши-Водоканал», ООО «Тетюши Жилсервис», Районные электрические сети, газовая служба.

На рынке связи коммуникационные услуги осуществляет оператор проводной связи Тетюшский РУЭС Буинского ЗУЭС ОАО «Таттелеком».

В городе функционируют стационарных предприятия торговли,
предприятия общественного питания, включая столовые и кафе, работают несколько гостиниц. В городе Тетюши функционируют: 7 дошкольных учреждений, 4 общеобразовательных школы, в том числе Кадетская школа-интернат. Два средне - специальных учебных заведения: педагогический колледж и сельскохозяйственный техникум, 1 филиал высшего учебного заведения КСЮИ. Работают две автошколы, Центр дополнительного образования детей, школа искусств, РСДЮШОР по стендовой стрельбе, детская юношеская спортивная школа, отделение Казанской ДЮСШ «Батыр», филиал ЦС ДЮШШОР по шахматам им. Р.Г. Нежметдинова.

год в Тетюшском районе был объявлен - Годом здорового образа жизни.

Работают спортивный комплекс «Барс», во многих микрорайонах города построены детские и спортивные площадки. Ведется строительство бассейна. В зимний период в городе функционируют: 1 лыжная база в южном микрорайоне, 3 ледовых катка на территории техникума, педагогического колледжа и у спортивно-оздоровительного комплекса «Барс». В городе Тетюши развиваются различные виды спорта: волейбол, борьба вольная, борьба национальная, футбол, легкая атлетика, лыжные гонки, стендовая стрельба, настольный теннис, баскетбол, шашки и шахматы.

Оказание лечебно-профилактической помощи жителям города Тетюши осуществляется Тетюшской центральной районной больницей. МТЗ и СЗ РТ в Тетюшском муниципальном районе координирует деятельность: 1) Филиала № 39 Республиканского центра материальной помощи, который осуществляет функций по назначению и выплате пособий и компенсаций, жилищно-коммунальных субсидий, учету мер социальной поддержки, предоставляемых гражданам и 2) ГАУСО «Центр социального обслуживания населения «Тетюшское сияние», которое обеспечивает социальное обслуживания пожилых людей и инвалидов, оказывает социально-бытовые, социально-медицинские, социально-психологические, социально-правовые и социально-экономические услуги.

В сфере культуры осуществляют свою деятельность: МБУ «Тетюшская централизованная клубная система», включающая в себя Районный Дом культуры, Людоговский дом культуры, МБУ «Музей истории Тетюшского края», Тетюшская детская школа искусств, центральная библиотека, детская библиотека.

Государственные и муниципальные услуги населению представляет многофункциональный центр, в котором расположены: Тетюшский отдел Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по РТ; отдел ФГУ «Земельно-кадастровая палата по РТ» по Тетюшскому району; филиал ФГУП «Ростехинвентаризация - Федеральное БТИ» по РТ; МУ «Палата имущественных и земельных отношений Тетюшского муниципального района РТ».

На территории муниципального образования «город Тетюши» много историко-культурных территорий, представляющих интерес в историческом, этническом, культурном плане. С 2007 года проводятся археологические исследования памятника археологии республиканского значения - Тетюшского второго городища под руководством доктора исторических наук А.К. Руденко. С 15 - 17 мая 2009 года в городе Тетюши проводилась первая научно-практическая конференция «Археология раннесредневекового города Среднего Поволжья и Предуралья». С 3 - 5 августа 2011 года проводилась вторая научно-практическая конференция «Миграции и их роль в истории Евразии».

Развитие культурно-познавательного туризма по-прежнему остается одним из ведущих направлений деятельности музея. В 2013 году был завершен третий туристический сезон (начало мая по ноябрь включительно). Деятельность музея направлена как на работу с индивидуальными туристами, малыми группами, так и с организованными группами. При встрече самостоятельных туристов, музей выступает в роли туроператора - фактически принимающей стороны, обеспечивающей вместе с другими местными партнерами собственный туристский цикл, включая организацию культурных программ, развлечения, питание, транспорт и т. д. В случае с организованными группами музей выступает в качестве одного из элементов внешних культурно-туристских программ (маршрутов), работая по договорному принципу с теми или иными турфирмами. География посещаемости туристами в 2013 году: Буинск, Камское-Устье, Зеленодольск, Москва, Сочи, Казань, Самара, Сызрань, Германия, Голландия, Америка, Франция и др. Заметно увеличилось количество автомобильных туристов в Тетюши и Долгую Поляну. Работают республиканские теплоходные и автобусные туры.

Местное самоуправление Тетюшского муниципального района - форма осуществления населением своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами Республики Татарстан, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

К правовым основам организации и осуществления местного самоуправления относятся вопросы местного значения:

) формирование, утверждение, исполнение бюджета Тетюшского муниципального района, контроль за исполнением данного бюджета;

) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;

) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

) организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений;

) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории Тетюшского муниципального района и др.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), Конституция Республики Татрстан, законы и иные нормативные правовые акты Тетюшского района, Устав Тетюшского муниципального района, муниципальные правовые акты муниципального района по вопросам местного значения межрайонного характера, решения принятые на местных референдумах муниципального района.

По вопросам местного значения население муниципального района непосредственно, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Республики Татарстан, принимаются муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами, законами Республики Татарстан. В систему муниципальных правовых актов входят:

) Устав Тетюшского муниципального района;

) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального района;

) правовые акты главы муниципального района и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренные Уставом Тетюшского муниципального района.

Согласно статье 37 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 № 131-ФЗ местная Исполнительный обладает правами юридического лица. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

В соответствии с Уставом Исполнительный комитет Тетюшского муниципального района является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления. Деятельностью Исполнительного комитета руководит на основе единоначалия руководитель Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района.

Исполнительный комитет Тетюшского муниципального района является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления Района.

Местонахождение Исполнительного комитета: Российская Федерация, 422370, Татарстан Респ, Тетюшский р-н, Тетюши г, Свердлова, 67.

Таблица 2.1.1. Полномочия Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района

НаименованиеПолномочияв области планирования, бюджета, финансов и учета- обеспечивает разработку проекта бюджета Района, проектов планов и программ комплексного социально-экономического развития Района; - организует исполнение бюджета Района, выполнение планов и программ комплексного социально-экономического развития Района; - обеспечивает подготовку отчетов об исполнении бюджета Района, отчетов о выполнении планов и программ комплексного социально-экономического развития Района; - организует сбор статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы Района, и представление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном законодательством; - обеспечивает выравнивание уровней бюджетной обеспеченности поселений за счет средств бюджета Района.в области управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями и организациями на территории Района в соответствии с установленным Советом Района порядком в пределах своих полномочий- управляет имуществом, находящимся в муниципальной собственности Района, решает вопросы по созданию, приобретению, использованию, распоряжению и аренде объектов муниципальной собственности; - в случаях, определяемых решением Совета Района, подготавливает и вносит на согласование (утверждение) Совета Района предложения об отчуждении муниципального имущества, в том числе о его приватизации; - создает муниципальные предприятия и учреждения, определяет цели, условия и порядок их деятельности, утверждает их уставы, обеспечивает финансирование муниципальных учреждений, содержание их зданий и сооружений, обустройство прилегающих к ним территорий, решает вопросы реорганизации и ликвидации муниципальных учреждений и предприятий, назначает на контрактной основе и освобождает от занимаемой должности их руководителей; - заключает с предприятиями, организациями, не находящимися в муниципальной собственности, договоры о сотрудничестве в экономическом и социальном развитии Района; содействует созданию на территории Района предприятий различных форм собственности в сфере обслуживания населения; - формирует и размещает муниципальный заказ; выступает заказчиком работ для нужд Района с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств Районав области территориального планирования, использования земли и других природных ресурсов, охраны окружающей природной среды- разрабатывает и вносит на утверждение Совета Района проекты документов территориального планирования Района, иной градостроительной документации Района и обеспечивает их реализацию; - осуществляет планирование и организацию рационального использования и охраны земель, находящихся в муниципальной собственности Района; - предоставляет и изымает, в том числе путем выкупа, в порядке, установленном законодательством, земельные участки на территории Района; - информирует население об экологической обстановке, сообщает в соответствующие органы о действиях предприятий, учреждений, организаций, представляющих угрозу окружающей среде, нарушающих законодательство о природопользовании; - организует мероприятия межпоселенческого характера по охране окружающей среды; - организует и осуществляет экологический контроль объектов производственного и социального назначения на территории Района, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы исполнительной власти; - организует утилизацию и переработку бытовых и промышленных отходов; - создает, осуществляет развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории Районав области строительства, транспорта и связи- обеспечивает создание условий для жилищного строительства на территории Района; - обеспечивает содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах Района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и республиканского значения; - создает условия для предоставления транспортных услуг населению и обеспечивает организацию транспортного обслуживания населения между поселениями в границах Района посредством создания муниципальных транспортных организаций или привлечения на договорных началах к транспортному обслуживанию населения частных и иных транспортных предприятий и организаций; - утверждает или согласовывает маршруты, графики движения, места остановок общественного транспорта, обслуживающего население между населенными пунктами в границах Района; - обеспечивает благоустройство мест, отведенных для остановок общественного транспорта вне границ населенных пунктов в границах Района; - создает условия для обеспечения поселений услугами связив области жилищно-коммунального, бытового, торгового и иного обслуживания- организует в границах Района электро- и газоснабжение поселений; - создает условия для обеспечения поселений, входящих в состав Района, услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания; - организует библиотечное обслуживание поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора); - организует оказание ритуальных услуг и обеспечивает содержание межпоселенческих мест захороненияв сфере образования и здравоохранения- организует предоставление дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории Района, а также организует отдых детей в каникулярное время; - ведет учет детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы основного общего образования; - обеспечивает организацию оказания на территории Района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родовв области охраны прав и свобод граждан, обеспечения законности, защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций- обеспечивает на территории Района соблюдение законов, актов органов государственной власти и местного самоуправления, охрану прав и свобод граждан; - обжалует в установленном порядке, в том числе в суде или арбитражном суде, нарушающие права местного самоуправления акты органов государственной власти и государственных должностных лиц, предприятий, учреждений, организаций; - обеспечивает организацию охраны общественного порядка муниципальной милицией в соответствии с федеральным законом; - обеспечивает в пределах своих полномочий и в установленном порядке своевременное оповещение и информирование населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций; - обеспечивает осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья; - осуществляет организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения местного референдума, голосования по вопросам изменения границ Района, преобразования Районав сфере исполнения отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Района федеральными законами и законами Республики Татарстан- осуществляет отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления Района, в соответствии с федеральными законами и законами Республики Татарстан; - ведет учет и обеспечивает надлежащее использование материальных и финансовых средств, переданных для осуществления государственных полномочий; - представляет отчеты об осуществлении переданных государственных полномочий в порядке, установленном соответствующими федеральными законами и законами Республики Татарстан; - обеспечивает дополнительное использование материальных ресурсов и финансовых средств, находящихся в распоряжении органов местного самоуправления Района, для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий, в соответствии с решениями Совета Района

Управление кадровой политики Исполнительный комитет реализует следующие приоритетные направления кадровой политики:

создание целостной стратегии управления персоналом, определяющей систему принципов, правил, норм, методов, ориентированных на достижение целей, стоящих перед органами местного самоуправления и муниципальным органом муниципального образования г. Тетюши (далее - органы местного самоуправления);

обеспечение процесса оптимального сохранения, использования и развития человеческих ресурсов для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления посредством применения эффективных кадровых технологий.

Базовые принципы кадровой политики, позволяющие целостно, с ориентацией на результат, а также гибко воздействовать на все кадровые процессы в организации:

принцип законности и социальной защищенности, который предполагает строгое соблюдение законов и муниципальных правовых актов при построении и реализации кадровой политики;

принцип системности, согласно которому кадровая политика рассматривается как целостная, динамично развивающаяся система, охватывающая все сферы управления персоналом и все категории сотрудников. Данная система направлена на формирование и эффективное использование кадрового потенциала органов местного самоуправления;

принцип единства и равных возможностей, утверждающий равные возможности представителей всех социальных, классовых, национальных групп при подборе, расстановке и ротации кадров, а также применение единых подходов к управлению персоналом во всех структурных подразделениях органов местного самоуправления, так как главным критерием оценки сотрудника является соответствие его профессионально-важных умений требованиям рабочего места;

принцип командного единства, который определяет ориентированность на сотрудников, готовых работать в команде (сплоченном трудовом коллективе) для получения общего результата и умеющих согласовывать свои интересы с интересами коллектива;

принцип комплиментарности ролей в организации, предполагающий такой подбор и расстановку кадров в органах местного самоуправления, чтобы положительные качества одного служащего гармонично взаимодополнялись положительными качествами другого, создавая тем самым единый работоспособный, компетентный и эффективный управленческий коллектив.

Целью кадровой политики Исполнительного комитета является создание и развитие целостной системы управления персоналом для обеспечения качественного и оперативного решения задач, стоящих перед органами местного самоуправления, посредством максимальной реализации кадрового потенциала.

Основными задачами, последовательно решаемыми в ходе реализации кадровой политики, являются:

формирование высокопрофессионального кадрового состава через системы подбора персонала, ротации кадров, а также создание и пополнение базы данных кадрового ресурса органов местного самоуправления;

создание оптимальных условий для достижения соответствия требованиям рабочего места новым или изменившимся обстоятельствам социально-трудовой среды через систему адаптации;

организация мероприятий по стимулированию сотрудников в целях более качественного решения задач путем создания эффективной системы мотивации;

создание условий для укрепления исполнительской дисциплины и повышения ответственности сотрудников за исполнение своих должностных обязанностей через систему мониторинга результатов деятельности;

повышение уровня профессиональной компетентности сотрудников органов местного самоуправления посредством системы корпоративного обучения;

внедрение норм этики поведения сотрудников через систему формирования корпоративной культуры.

Структура персонала Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района за последние 3 года представлен в таблице 2.1.2.

Таблица 2.1.2. Структура персонала 2012-2014 гг.

Наименование показателейЕд. изм.20122013В% к 20122014В% к 2013Списочная численностьЧел.908594,489104,7В том числе: мужчиныЧел.353188,634109,6ЖенщиныЧел.555498,255101,8Среднесписочная численностьЧел.858094,184105

В 2012 г. в Исполнительном комитете Тетюшского муниципального района работало всего 90 человек, среднесписочная численность работающих составила 85 человек, так как 3 человека работало по совместительству, а 2 человека направлены на обучение с отрывом от производства.

В 2013 г. среднесписочная численность работающих составила 85 человек, что на пять человек меньше чем в 2012 г. составила 80 человек, что на пять человек меньше чем в 2012 г. Так как 4 человека работали по совместительству, а 1 человек направлен на обучение с отрывом от производства.

В 2014 г. списочная численность составила 89 человек, что на 4 человека больше, чем в 2013 г. Среднесписочная численность персонала составила 84 человека.

Увеличение численности персонала косвенно свидетельствует о платежеспособности организации.

Категории персоналаЕд. изм.201220132014Списочная численностьЧел.908589- руководителиЧел.999- главные специалист.Чел.181819- специалисты 1 категорииЧел.373436- начальники отделовЧел.262425

Из приведенной таблицы 2.1.3 видно, что происходит колебание численности.

В 2013 г. по сравнению с 2012 г. численность уменьшилась, но к 2014 г. происходит увеличение численности. Все эти колебания связаны с текучестью кадров.

Таблица 2.1.4. Анализ социальной структуры персонала

Классификация201220132014- по образованиюВысшееВысшееВысшее-по полу: женщины65 %65 %65 %По возрасту:От 21 года до 60 летОт 22 лет до 60 летОт 23 лет до 60 летПо стажуОт 3 лет до 40 летОт 2 лет до 42 летОт 1 года до 45 лет

Из нижеприведенной таблицы 2.1.4 видно, основную категорию персонала составляют специалисты с высших образованием, возрастную категории представляют сотрудники в возрасте от 23 до 60 лет, по стажу работы - от 1 года до 45 лет.

Из рисунка 2.1.1 видно, что:

% - руководители;

% - главные специалисты;

% - начальники отделов.

% - руководители;

% - главные специалисты;

% - начальники отделов.

Из рисунка 2.1.3 видно, что:

% - руководители

% - главные специалисты

% - начальники отделов.

Из числа работающих в 2012 году 10 человек молодежь, имеющая возраст от 30 лет, 80 человек имеет возраст старше 40 лет, из них 10 женщин старше 50 лет и 15 мужчин старше 55 лет. В организации работают 30 пенсионеров, из них 17 мужчин и 13 женщин. Из числа пенсионеров 10 руководителей, 19 специалистов - все это специалисты с большим опытом работ, с высокой квалификацией. Все работающие в организации имеют высшее образование.

Из числа работающих в 2013 году 10 человек - молодежь, имеющая возраст до 30 лет, 75 человек имеют возраст старше 40 лет, из них 10 женщин старше 50 лет и 15 мужчин старше 55 лет. В организации работают 30 пенсионеров, из них 16 мужчин и 14 женщин. Все они специалисты с большим опытом работы, с высокой квалификацией и с большим послужным списком. Все муниципальные служащие имеют высшее образование, что и свидетельствует о высокой квалификации работников.

Из числа работающих в 2014 году 12 человек - молодежь, имеющая возраст до 30 лет, 77 человек имеют возраст старше 40 лет, из них 12 женщин старше 50 лет и мужчин 16 человек старше 55 лет. В организации работают 32 пенсионера, из них 17 мужчин и 15 женщин. Все они имеют большой стаж и хорошие навыки в данной области. Все муниципальные служащие имеют высшее образование, что и свидетельствует о высоких знаниях и профессиональных навыках.

Уровень образования у сотрудников Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района представлен на рисунке 2.1.4.

Рис. 2.1.4. Уровень образования у сотрудников Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района

Согласно рисунку 2.1.4 среди специалистов процент наличия высшего образования ниже, чем у начальников отделов и их заместителей. Так категория «главные специалисты» представлена следующей структурой: с высшим образованием 97,4 %, с неполным высшим 1 человек или 2,6 %. Категория «ведущие специалисты» имеет следующую структуру: 86,67 % с высшим образованием, 6,665 % с неполным высшим, и 6,665 % со средне специальным образованием. Среди специалистов 1 категории образовательный уровень ниже: высшее образование имеют лишь 66,67 %, а 33,23 % сотрудников обладают лишь средне специальным образованием.

Достаточно высокий удельный вес рабочих с высшим образованием в категории «главные специалисты» по сравнению с другими категориями, объясняется тем, что к более высоким должностям предъявляются по закону более высокие требования, поэтому у сотрудников низших должностей мы наблюдаем значительный спад специалистов с высшим образованием.

Всего же по Исполнительному комитету Тетюшского муниципального района доля сотрудников с высшим образованием составляет 93,42 % (71 человек), с неполным высшим 2,63 процента (2 человека), а со средне специальным 3,95 (3 человека).

В процессе исследования проводился анализ кадровых ресурсов по возрастному составу и стажу работы.

По возрастному составу сотрудников Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района были получены следующие результаты: больше половины сотрудников, а именно 52,64 процента составляют люди моложе 30 лет. Сотрудники в возрасте от 30 до 40 лет составляют 13,16 %, от 40 до 50 - 26,32 %, а старше 50 лет лишь 7, 88 процента.

По стажу работы в данной организации были выделены следующие зоны:- стаж работы до 5 лет - «Обновление»;- стаж работы от 5 до 15 лет - «Зрелость»;- свыше 15 лет - «Старение».

В целом по Исполнительному комитету Тетюшского муниципального района возрастная структура всего контингента работников составила: «Обновление» - 65,8 %, «Зрелость» - 19,74 процента, «Старение» - 14,47 %. Для дальнейшего прогнозирования и управления кадровой потребностью было определено соотношение этих групп относительно группы работников со стажем от 5 до 15 лет, как наиболее действенной и стержневой для деятельности предприятий. Для группы работающих в целом такое соотношение составляло на 2014 год 3,3 - 1,0 - 0,7.

Из полученных соотношений следует, что по отношению к группе «Зрелость» значительно (в 3,3 раза) больше группа «обновление» - 64,49 % и практически равна по величине со «зрелыми работниками» группа «старение».

Такая тенденция хороша тем, что в Исполнительном комитете Тетюшского муниципального района мало людей предпенсионного возраста, т. е. перед ней не встанет проблема массового выхода работников на пенсию.

В категориях «специалисты» распределения различны, но общая тенденция к преобладанию молодых сотрудников сохраняется, т. е. можно с уверенностью сказать, что в структуре сотрудников Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района преобладают специалисты стадии «Обновления».

В целом полученные соотношения как общие, так и по категориям, свидетельствуют о преобладании молодых работников, и недостаточной прослойке зрелых работников, которые имеют достаточный опыт работы в данной отрасли (это в большей степени обусловлено их оттоком на работу в более престижные и высокооплачиваемые места работы, после получения ими необходимого опыта).

Таблица 2.1.5. Распределение специалистов по стажу работы

Главные специалистыВедущие специалистыСпециалисты 1 категории«Обновление»77,1 %66,7 %100 %«Зрелость»14,3 %20 %«Старение»8,6 %13,3 %

Большое количество новых сотрудников (проработавших менее 5 лет) может свидетельствовать о том, что существуют какие-то недостатки в деятельности организации: низкая заработная плата, недостаточность знаний, необходимых для выполнения работы.

Проведем анализ соответствия имеющегося профессионального образования муниципальных служащих требованиям п. 3 ст. 8 Закона Республики Татарстан «О муниципальной службе в Республике Татарстан», согласно которому высшие, главные и ведущие муниципальные должности могут занимать лица с высшим профессиональным образованием, соответствующего направлению деятельности, служащие для старших и младших муниципальных должностей должны иметь среднее профессиональное образование по требуемой специализации (специальности) или образование, считающееся равноценным.

Профильным образованием будет считаться образование по специальности «Государственное и муниципальное управление». В целом на момент проведения исследования лишь 6 человек имеют профильное образование, что составляет лишь 3,95 %. То есть большая часть сотрудников Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района работает не по специальности.

Распределение муниципальных служащих, имеющих высшее профессиональное образование, по направлениям подготовки (специализации) представлено на рисунке 2.1.5.

Рис. 2.1.5. Профиль образования служащих Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района

На данном рисунке наглядно представлено, что 25 процентов сотрудников по специальности являются инженерами (19 человек); 21,06 процента служащих (16 человек) имеют экономическое образование, гуманитарное (в том числе педагогическое) -12 человек, т. е. 15, 79; юридическое - 14, 48 (11 человек); 1 врач (1,31 %); 1 специалист по сельскому хозяйству и 10 др. (13,16 %).

По представленным данным удельный вес муниципальных служащих, являющихся дипломированными специалистами в областях «юриспруденция», «государственное и муниципальное управление», недостаточен и неадекватен современным задачам, решаемым муниципальной службой.

Большое значение в органах местного самоуправления придается кадровой составляющей. Следовательно, она должна входить в состав оцениваемых показателей и постоянно отслеживаться для внесения необходимых корректировок и введения управляющих воздействий.

В целом при исследовании кадрового потенциала муниципальных служащих Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района, были сделаны следующие выводы.

2.2 Исследование организационной структуры Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района г. Тетюши

В данном пунтке проведем анализ организационной структуры Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района г. Тетюши.

Основной целью анализа любой организационной структуры Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района г. Тетюши является анализ экономической и управленческой эффективности данной структуры.

Основные задачи:

определить тип организационной структуры, его достоинства и недостатки для данного муниципального образования;

проанализировать распределение функций между подразделениями;

проанализировать соответствие полномочий выполняемым функциям.

В результате предполагается получить полную картину, отражающую организационную структуру, функции и цели каждого подразделения, выявить возможные проблемы и разработать пути их решения.

Анализ состоит из двух этапов:

этап. Определение типа организационной структуры.

этап. Непосредственно анализ организационной структуры.

Этап 1. На данном этапе необходимо определить тип организационной структуры - как видно из схемы на рисунке 2.2.1, организационная структура Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района г. Тетюши относится к линейно-функциональному типу. В связи с этим можно сказать, что с одной стороны, нагрузка распределена равномерно и незначительна для руководителя Исполнительного комитета, подразделения выполняют конкретные функции в своей сфере деятельности, но с другой стороны, не всегда достаточно точно определена ответственность за принимаемые решения, возможны конфликты между подразделениями за использование бюджетных средств. Стоит также отметить, что лишь небольшая часть подразделений участвует в формировании доходной части бюджета (КУМИ), в то время как остальные можно считать лишь центрами затрат.

Этап 2. На данном этапе необходимо рассмотреть каждое подразделение в отдельности, проанализировать его функции с точки зрения функционального подхода и имеющиеся для их исполнения полномочия. Говоря о данном примере, можно отметить, что:

Подразделения выполняют широкий спектр функций в рамках своей компетенции;

подразделения обладают необходимыми полномочиями для выполнения своих функций;

каждое подразделение несет ответственность в рамках своей компетенции;

численность сотрудников сильно различается от отдела к отделу - часть подразделений нуждается в дополнительных кадрах, в то время как в других, возможно, необходимы сокращения численности персонала.

Рассмотрим стоящие перед Исполнительным комитетом Тетюшского муниципального района г. Тетюши и его подразделениями цели, составим дерево целей, оно представлено в Приложении 2.

На основе проведенного анализа можно сделать следующие выводы:

основную цель, стоящую в Исполнительном комитете Тетюшского муниципального района г. Тетюши, можно разбить на три основных направления: экономическое развитие, социально-культурное развитие муниципального образования и эффективное функционирование Исполнительного комитета;

в рамках каждого направления имеются специализированные подразделения;

перед каждым подразделением стоят конкретные цели, группы целей и подцели;

каждое подразделение обладает достаточными полномочиями для достижения поставленных целей.

Не все подразделения расположены в соответствии со стоящими перед ними задачами. Более того, нет подразделения, отвечающего за развитие здравоохранения.

Некоторые подразделения Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района г. Тетюши выведены в отдельные юридические лица и имеют значительный, по сравнению с другими отделами, штат сотрудников. Рассмотрим данные подразделения более подробно.

Управление образования включает в себя также Экономический отдел Районного отдела образования - всего 10 сотрудников.

Данные подразделения выделены в отдельные юридические лица с одной целью - иметь возможность самостоятельно представлять свои интересы, однако при этом, как юридическим лицам, им необходим бухгалтер. Кроме того, в штате каждого такого подразделения (кроме КУМИ) есть специалист информационных технологий, что не является необходимым, так как в структуре Исполнительного комитета есть Отдел информационных технологий, в обязанности которого входит обслуживание рабочих станций и программного обеспечения.

Рассмотрим структуру Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района с точки зрения результативности. Выделим подразделения, способные приносить доход в муниципальный бюджет, и подразделения, осуществляющие лишь расходование бюджетных средств. Если внимательно взглянуть на структуру Исполнительного комитета муниципального образования Тетюшский муниципальный район, видно, что доходы в муниципальный бюджет может приносить лишь КУМИ, т. к. данное подразделение занимается управлением муниципальной собственностью, т. е. предоставлением в аренду, приватизацией, продажей и т. д. Остальные подразделения в силу специфики своей деятельности не могут способствовать формированию доходов бюджета (Отдел культуры, Отдел образования и т. д.), либо занимаются перераспределением бюджетных средств (Управление финансов).

Теперь проведем анализ Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района по основным элементам построения организации (централизация, департаментизация, распределение труда, масштаб управляемости, иерархия, уровни управления).

Централизация. Данная структура организации является централизованной, т. к. наблюдается концентрация прав принятия ключевых решений, сосредоточение властных полномочий на верхнем уровне руководства.

Департаментизация. В Исполнительного комитета четко прослеживается функциональная департаментизация, специализированные работы группируются вокруг ресурсов. Так, финансово - экономическое управление управляет деньгами, архив - документами, КУМИ - муниципальным имуществом и т. д.

Распределение труда. Разделение работ происходит по уровням иерархии, как в целом, так и в отдельных частях, т. е. вертикальная специализация. Работа в Исполнительного комитета не представляет собой постадийное разделение работ, в связи с тем, что нет какого-либо конечного продукта.

Масштаб управляемости. В данном случае на высших уровнях управления наблюдается широкий масштаб управляемости. Так, у главы района в непосредственном подчинении 7 человек (из них три заместителя и четыре начальника отделов); у первого заместителя главы в подчинении 5 начальников отделов. На более низких уровнях масштаб управляемости гораздо меньше, в среднем 3 - 4 человека. Например, в подчинении у главного архитектора района в подчинении 2 ведущих специалиста и один главный специалист.

Иерархия. К менеджерам высшего звена в Исполнительного комитета района относятся: глава района и его первый заместитель. К менеджерам среднего звена можно отнести остальных заместителей главы района и начальников отделов, находящихся в непосредственном подчинении у главы района и его первого заместителя, например, начальника финансово - экономического отдела и заместителя главы района по жизнеобеспечению. К менеджерам низшего звена относятся начальники отелов, находящиеся в подчинении у заместителей главы района: начальник экономического отдела, главный архитектор района, начальнику управления культуры и т. д.

Уровни управления. В Исполнительного комитета можно выделить 4 уровня управления. Первый - это взаимодействие главы района и работников, непосредственно ему подчиненных (первого заместителя, начальника отдела управления делами и т. д.). Второй уровень - это взаимодействие первого заместителя и подчиненных ему руководителей (заместителя главы по социальным вопросам, председателя КУМИ и т. д.). Третий уровень - взаимодействие заместителей главы района и начальников, подотчетных им отделов (например, председателя КУМИ и начальника отдела имущественных отношений). И четвертый уровень - это взаимодействие начальников отделов и специалистов этих отделов.

Исходя из второго пункта, можно сделать следующие выводы. Анализ организационной структуры Исполнительного комитета показал, что она относится к механистическому типу структур и является линейно-функциональной. Главой Исполнительного комитета является руководитель, который осуществляет общее руководство. Контролирует и направляет деятельность Исполнительного комитета Совет депутатов Исполнительного комитета района. Подразделения, имеющие статус юридического лица, имеют сложную структуру, которая должна быть пересмотрена.

Основные проблемы, выявленные в результате анализа организационной структуры муниципального образования Тетюшского района является отсутствие подразделения, отвечающее за развитие здравоохранения. Так же организационная структура нерациональна, т. к. часть подразделений располагаются не в своей сфере деятельности.

3. Разработка предложений по совершенствованию организационной структуры исполнительного комитета тетюшского муниципального района г. Тетюши

В целях разрешения указанных во втором подразделе проблем могут быть применены следующие рекомендации:

структура Исполнительного комитета должна быть преобразована таким образом, чтобы каждое подразделение располагалось в своей сфере ответственности, - это облегчает работу заместителя главы Исполнительного комитета, не перегружает его лишними задачами;

необходимо создание подразделения, отвечающего за развитие здравоохранения;

необходимо пересмотреть структуру подразделений, выведенных в отдельные юридические лица.

Совершенствование организационной структуры управления приобретает форму поиска альтернативного решения между централизацией и децентрализацией властных функций. Желание найти приемлемое соглашение между централизованным и децентрализованным управлением приводит к необходимости создать такую систему управления, которая характеризуется централизованной разработкой совершенствования предприятия и хозяйственной политики с децентрализованным оперативным управлением.

Приемлемой моделью для Исполнительного комитета Тетюшского района в настоящее время могла бы стать схема организационной структуры управления с использованием концепции стратегических хозяйственных подразделений. В основу организационной структуры управления положена модель диверсифицированной организации, ориентированной на стратегическое управление. Этот подход предполагает децентрализацию управления организаций.

Схема новой организационной структуры Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района представлена в Приложении 2.

Применение этой модели позволит решить следующие задачи:

Создать современную организационную структуру управления, адекватно и оперативно реагирующую на изменения во внешней среде.

Реализовать систему стратегического управления, способствующую эффективной деятельности организации в долгосрочной перспективе.

Освободить руководство объединения от повседневной рутинной работы, связанной с оперативным управлением научно-производственным комплексом.

Повысить оперативность принимаемых решений.

Верхний уровень управления при этой модели может быть представлен типовой структурой управления или другой организационно-правовой формой. По мере перехода на новую структуру управления существенно меняются функции высшего руководства. Постепенно оно освобождается от оперативного управления подразделениями и сосредоточивается на проблемах стратегического управления экономикой и финансами объединения в целом.

Особенностью этой организационной структуры является выделение в составе организации стратегических хозяйственных подразделений и придание отдельным производственным и функциональным подразделениям статуса центров прибыли. Данные подразделения представляют собой направление или группу направлений научной, производственно-хозяйственной деятельности с четко выраженной специализацией, своими конкурентами, рынками. Каждое самостоятельное подразделение должно иметь свою собственную цель, сравнительно независимую от других.

Самостоятельное хозяйствующее подразделение может представлять собой отделение, филиал, группу цехов или отдельный цех, т. е. находиться на любом уровне иерархической структуры. Ответственность за каждое направление возлагается на одного управляющего - директора. Директор отвечает за стратегию, он должен быть готовым отстаивать, в пределах своих полномочий, интересы в области технологий, производства, капитальных вложений. Вместе с тем, при распределении ресурсов между различными самостоятельными подразделениями план каждого из них должен уточняться с целью сбалансирования интересов организации в целом.

В нашей модели организационной структурой управления самостоятельные хозяйствующие подразделения представляют собой средний уровень власти, через который реализуется стратегическое управление, на нижнем уровне управления находятся центры прибыли, создаваемые на базе производственных и функциональных подразделений организации. Через эти центры реализуется оперативное управление производством. Все центры можно подразделить на две группы: вошедшие и не вошедшие в состав самостоятельно хозяйствующих подразделений.

Центры прибыли, включенные в состав самостоятельных подразделений должны представлять собой структурные подразделения по переделам (цехи, участки, функциональные службы) тесно взаимосвязанные в технологическую цепочку по одному из основных направлений деятельности. Из этой группы возможно выделение и отдельных юридически самостоятельных образований.

Центры, не вошедшие в состав самостоятельно хозяйствующих подразделений можно разделить на две группы:

-дочерние фирмы организации, обладающие юридической самостоятельностью;

-подразделения, непосредственно подчиненные руководству организации, действующие на условиях хозяйственного расчета.

Преобразование в юридически самостоятельные организации целесообразно в отношение подразделений, которые имеют относительно обособленный технологический процесс, могут быть обособленны территориально и имущественно без ущерба основной организации. И если они способны обеспечить свою деятельность на условиях коммерческого расчета и самофинансирования.

В непосредственном подчинении организации целесообразно сохранить подразделения, деятельность которых жизненно важна для обеспечения нормального функционирования организации в целом.

Предложенный путь совершенствования организационной, структуры управления позволит Исполнительного комитета района повысить гибкость управления, быстро реагировать на изменения спроса и других факторов внешней среды, повысить интерес у сотрудников к предпринимательской деятельности, сохранить рабочие места.

Оценивая возможные пути совершенствования организационной структуры можно остановиться еще на одной структуре. Здесь важно учесть тот факт, что разработка новой или совершенствование старой организационной структуры управления Исполнительного комитета Тетюшского района необходимо осуществлять с учетом существенных принципов данного вида организации. В качестве основных принципов при разработке структуры управления возьмем следующие положения:

Целенаправленность деятельности муниципальных служащих Исполнительного комитета. Для реализации этого принципа необходимо определить стратегическую цель, декомпозировать ее на цели более низкого уровня управления, определить целевые функции, а также ответственность и полномочия руководителей этих уровней управления в достижении целей.

Баланс интересов и ответственности основных участников социально-экономического развития района. Это предполагает соответствие выгод и обязательств участников, при достижении как общих, так и индивидуальных целей.

Принцип «50/50»: таким должно быть соотношение рабочего времени руководителей различных уровней на выполнение функции воспроизводства и функции развития своего объекта управления. Это требует четкой организации, регламентации и планирования всех сторон деятельности Исполнительного комитета и ее подразделений.

Ориентированность на инновационное развитие. Согласно этому принципу деятельность служащих Исполнительного комитета должна быть направлена на систематический поиск и организацию внедрения результатов научно-технического прогресса по направлениям своей деятельности.

Ориентированность на результат. Означает проверку функций, действий работников Исполнительного комитета по критерию повышения благосостояния и качества жизни населения района.

При совершенствовании организационной структуры управления Исполнительного комитета Тетюшского района важным является правильное соотношение полномочий и ответственности, четкая регламентация деятельности руководителей и исполнителей. Осуществим распределение управленческих решений по уровням, потому что это является наиболее важной и ответственной частью улучшения структуры.

В первую очередь рассмотрим верхний уровень управления. Первого заместителя руководителя Исполнительного комитета района рекомендуется сделать непосредственно подчиненным руководителю Исполнительного комитета района, а не через совет Исполнительного комитета, как это есть сейчас. Это позволит главе Исполнительного комитета района напрямую осуществлять контроль и более быстро получать всю необходимую информацию о состоянии наиболее важных направлений деятельности Исполнительного комитета. Таким образом, глава Исполнительного комитета района сможет оперативно управлять деятельностью Исполнительного комитета и принимать жизненно важные решения, что значительно повышает ее гибкость к воздействиям внешней среды.

Предлагается упразднить должность заместителя по обеспечению безопасности территории, а вместо этого создать функциональное подразделение по делам безопасности, например, служба безопасности. Данное подразделение объединит в себе весь комплекс безопасности и будет подчиняться напрямую руководителю Исполнительного комитета района, что позволит ему более оперативно решать вопросы безопасности.

Можно предложить ввести должность заместителя руководителя Исполнительного комитета по финансово-экономической деятельности, которому рекомендуется передать функции отдела финансово-экономического управления, в подчинении которого будут находиться экономический, бюджетный отделы и отдел учета и отчетности. Данное преобразование необходимо по двум причинам:

1)это позволит разгрузить первого заместителя руководителя Исполнительного комитета района, оставив в его распоряжении, главным образом, промышленные и имущественные вопросы;

2)это разграничит финансовую и хозяйственную деятельность, а также значительно увеличит роль финансово-экономических вопросов в управлении Исполнительного комитета за счет их продвижения вверх по иерархической лестнице.

Таким образом, будет создана более гибкая структура управления производственным и финансовым комплексами.

Для предлагаемой организационной структуры Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района г. Тетюши рассчитываем коэффициент эффективности организационной структуры управления:

1.Коэффициент эффективности организационной структуры управления:

КЭ = РП/ЗУ, (3.1)

где РП - конечный результат (эффект), полученный от функционирования организационной структуры управления; ЗУ - затраты на управление (фонд заработной платы, расходы на содержание помещений, приобретение и ремонт средств оргтехники, прием передачу управленческой информации).

1 квартал 2015 года

КЭ = 98309,91/213717,27 = 0,46

2. Коэффициент звенности:

КЗВ = ПЗВФ /ПЗВО, (3.2)

где ПЗВФ - количество звеньев существующей организационной структуры; ПЗВО - оптимальное количество звеньев организационной структуры.

КЗВ = 6/8 = 0,75

Таким образом, реализация рассмотренных предложений по совершенствованию структуры управления Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района позволит ей более успешно организовать свою деятельность за счет рационального сочетания централизации и децентрализации, за счет эффективного распределения обязанностей, полномочий и ролей между структурными подразделениями и их руководителями, а также за счет учета специфических принципов и использования современных методов построения организационных структур.

3.2 Правовое обеспечение организационной структуры Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района г. Тетюши

Развитие организационной структуры Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района не имело бы большого смысла, если бы не было представлено в виде соответствующего нормативно-правового обеспечения, т. е. формирование организационной структуры должно заканчиваться разработкой на основе проекта нормативного документа. В качестве таких документов чаще всего выступают Этический кодекс, Корпоративный кодекс, Кодекс корпоративной культуры, Кодекс поведения и др.

Основным нормативным документом, который призван урегулировать все вопросы и имеющего определенное юридическое значение, является Кодекс поведения работников, т. к. корпоративная культура не может развиваться без целенаправленного, системного и научно обоснованного содействия.

Кодекс организационного поведения (далее именуемый Кодекс) представляет собой свод этических принципов и нравственных норм, на которых строится профессиональная деятельность муниципальных служащих Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района.

Работники Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района соблюдают этические принципы во всех аспектах своей деятельности.

Кодекс определяет единые стандарты поведения в Исполнительном комитете Тетюшского муниципального района, нравственные нормы, которыми надлежит руководствоваться муниципальным служащим при исполнении должностных обязанностей, установленных заключенными с ними трудовыми договорами.

Исполнительный комитет Тетюшского муниципального района руководствуется следующими принципами этики:

·честность;

·ответственность;

·справедливость;

·прозрачность;

·соблюдение законодательства;

·соблюдение прав человека;

·взаимовыгодное сотрудничество;

·уважение к местному населению;

·бережное отношение к окружающей среде.

Исполнительный комитет Тетюшского муниципального района рассчитывает, что его партнеры также будут соблюдать указанные принципы.

Этические стандарты Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района регулируют следующие основные области отношений: отношения с работниками, клиентами, деловыми партнерами, государственными органами и общественностью. Данные этические стандарты применяются также ко всем сферам деятельности Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района, как на территории Республики Татарстан, так и за ее пределами.

Главным богатством Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района являются знания и умения работников.

·Исполнительный комитет Тетюшского муниципального района относится к жизни человека как к высшей ценности.

·Исполнительный комитет Тетюшского муниципального района признает трудовые права работников как неотъемлемую часть прав человека. В своей деятельности Исполнительный комитет Тетюшского муниципального района соблюдает установленные законодательством права работников в сфере труда, признает право работника на достойное вознаграждение за результаты труда, содействует предотвращению любых форм дискриминации и принудительного труда, поддерживает их участие в решении принципиальных вопросов развития Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района.

·Исполнительный комитет Тетюшского муниципального района признает работников важнейшим активом и содействует раскрытию профессиональных и личных способностей, расширяет возможности работников через развитие персонала, создает условия для профессионального и карьерного роста, обучения, поддержания работоспособности, создания стимулов к эффективному труду.

·Исполнительный комитет Тетюшского муниципального района поощряет трудовые традиции коллектива, трудовые династии, способствующие закреплению кадров, повышению дисциплины и производительности труда, эффективности воспитательной работы в коллективе.

Этические нормы поведения муниципального служащего

Сотрудник Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района стремится приобрести и проявлять следующие качества:

·приверженность целям Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района а;

·умение взаимодействовать с коллегами по работе на основе принципов взаимопомощи, гуманизма, признания ценности человека как личности, его права на свободу, развитие и проявление своих способностей;

·стремление решать проблемы честно, объективно и бесконфликтно;

·уважение к традициям Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района, его ветеранам;

·готовность и умение передавать свои знания и опыт молодым сотрудникам Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района, стремление оказывать содействие своим коллегам в повышении их профессионального уровня;

·уважение традиций и уклада жизни в местах расположения структурных подразделений Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района, стремление прийти на помощь людям при возникновении тяжелых жизненных ситуаций.

Муниципальные служащие Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района придерживаются в своих поступках и решениях следующих этических норм:

·Честность и порядочность при выполнении служебных обязанностей. Работник отказывается от получения ненадлежащей выгоды (получение от третьих лиц подарков, вознаграждений, льгот, преимуществ и пр.) за выполнение им служебных обязанностей.

·Корректное поведение. Работник Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района доброжелателен и вежлив в общении и не допускает бестактных действий и высказываний, унижающих достоинство человека.

·Лояльность. Исполнительный комитет Тетюшского муниципального района считает недопустимым дискриминационное отношение к людям по таким признакам, как: расовая принадлежность, религия, пол, возраст, национальность, инвалидность, партийная принадлежность, социальное происхождение, язык и имущественное положение.

·Дисциплинированность и ответственность. Исполнение работником своих обязанностей должно являться внутренней потребностью, а выполнение взятых на себя обязательств - правилом без исключений и ссылок на внешние обстоятельства.

Действия, недопустимые в поведении работников Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района.

Запрещено:

·Находиться в состоянии алкогольного или наркотического опьянения;

·Курить не в специально отведенных для этого местах;

·Использовать имущество Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района в личных целях. Хищение неприемлемо ни в каких формах.

Дополнительные этические нормы для руководителей

Руководители несут ответственность за организацию эффективной работы своих сотрудников и являются эталоном стандартов поведения.

Работа руководителя дополнительно предполагает соблюдение следующих норм:

·постоянный поиск и использование новых возможностей для повышения эффективности деятельности подчиненного подразделения;

·оперативное информирование работников подчиненного подразделения о принятых планах деятельности, направлениях развития Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района, о результатах деятельности;

·обеспечение всем подчиненным работникам равных возможностей для реализации их потенциала в процессе трудовой деятельности;

·поддержка прозрачной системы мотивирования сотрудников, учитывающей как результаты работы Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района, так и индивидуальный вклад работника в их достижение;

·исключение из управленческой практики запугивания, агрессии и необоснованных, незаконных и несправедливых решений;

·создание рабочей атмосферы, которая способствует соблюдению настоящего Кодекса. Обеспечение под своим руководством участия работников в реализуемых Исполнительным комитетом Тетюшского муниципального района мероприятиях, направленных на изучение и соблюдение положений Кодекса.

Конфликт интересов

Конфликты интересов могут наносить ущерб объективности суждений и мнений работников и должностных лиц Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района. Исполнительный комитет Тетюшского муниципального района стремится избегать любых конфликтов интересов. Если таких конфликтов избежать не удается, работники и должностные лица должны сообщить об этом своим вышестоящим руководителям и не должны участвовать в принятии решений по соответствующим вопросам.

Конфиденциальная информация

Информационная открытость для работника предполагает следующий принцип: говорить не больше того, о чем спрашивают.

Исполнительный комитет Тетюшского муниципального района запрещает всем должностным лицам и работникам использовать конфиденциальную информацию и разработало подробную процедуру, призванную не допустить сделок инсайдеров и утечки инсайдерской информации.

Круг сотрудников, имеющих право общаться со средствами массовой информации, ограничен. Официальные комментарии для прессы могут давать только уполномоченные на это лица.

Исполнение Кодекса

Исполнение условий настоящего Кодекса является обязанностью работников, о чем вносится соответствующая запись в трудовой договор, заключаемый между работником и Исполнительным комитетом Тетюшского муниципального района. Каждому работнику при приеме на работу должна быть предоставлена возможность ознакомиться с текстом Кодекса.

Каждый муниципальный служащий должен быть готов самостоятельно остановить нарушение, о котором ему стало известно.

Если у муниципального служащего отсутствует возможность самостоятельно остановить нарушение настоящего Кодекса, он может проинформировать своего непосредственного руководителя или уполномоченных лиц о факте нарушения.

Такое информирование является морально допустимым при наличии нескольких из нижеперечисленных условий:

·если нарушение этических норм наносит серьезный ущерб работнику /работникам или Исполнительному комитету Тетюшского муниципального района;

·если информирующий работник действительно стремится предотвратить или остановить нанесение вреда, а не использует ситуацию в личных целях;

·если информация о нарушении достоверна

Если у работника есть вопросы относительно правильности поведения в ситуациях, регламентируемых данными нормами, или он столкнулся с ситуацией, связанной с нарушением норм, работник может обратиться:

·к своему непосредственному руководителю;

·в отдел управления персоналом;

·к руководителю Исполнительным комитетом Тетюшского муниципального района.

Таким образом, правильно разработанный Кодекс корпоративного поведения муниципальных служащих станет незаменимым помощником руководителей всех уровней, улучшит морально-психологический климат в коллективе и поможет новым работникам быстрее адаптироваться к корпоративной культуре Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района. Кроме того, любая попытка сформулировать основные принципы культуры организации позволит создать базу для ее дальнейшего совершенствования. Следующими этапами могут стать, например, более детальные рекомендации по поведению тех или иных групп работников, либо развитие Кодекса в части поведения всей организации в целом по отношению к внешней среде.

Заключение

В заключении выпускной квалификационной работы можно сделать следующие выводы.

Во-первых, любое государство осуществляет свою разнообразную деятельность через государственные органы, каждый из которых является частью государственного аппарата. Им принято называть совокупность органов, учреждений и организаций, осуществляющих в обществе государственную власть. Аппарат государства - это не механическое соединение его органов, а упорядоченная, организованная, целостная система. Смысл этой упорядоченности заключается прежде всего в том, что каждый орган государства выполняет вполне определенные управленческие функции, имеет свое поле ответственности. Государственный орган - это часть государственного аппарата, наделенная государственно-властными полномочиями и осуществляющая свою компетенцию в установленном им порядке. В современном обществе характер функций государственных органов определяется конституцией и другими законодательными актами.

Непосредственно организация и деятельность государственного аппарата осуществляется на основе ряда принципов, под которыми понимаются руководящие идеи, начала, лежащие в основе его создания и функционирования, и проявляющиеся как в деятельности государственного аппарата в целом, так и в его отдельных частях, структурно обособленных единицах. Большинство данных принципов закреплено в Конституции страны, либо в иных законах и нормативно-правовых актах, где они могут быть развиты и дополнены.

В правовом государстве реализуется принцип разделения властей, органы государства, принадлежащие к разным ветвям власти, осуществляют свои полномочия самостоятельно, взаимодействуя между собой и уравновешивая друг друга.

Федеративное устройство государства предполагает выделение государственных органов РФ и государственных органов субъектов Федерации. Государственные органы могут делиться на избираемые гражданами и формируемые другими государственными органами (прокуратура, суды), они бывают единоличными и коллегиальными.

Таким образом, современная государственная служба РФ представляет собой правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идёт поиск новых инструментов в разрешении существующих проблем, разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения.

Во-вторых, организационная структура - важнейший фактор деятельности органа государственной власти субъекта Российской Федерации, форма, в которой реализуется процесс государственного управления. Под организационной структурой понимается состав и соподчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления.

Принципы построения организационных структур могут уточняться, а формы и методы использования этих принципов могут изменяться в связи с меняющимися внешними условиями, целями и задачами. Однако основные принципы должны соблюдаться, так как они выражают общие требования к организации государственного управления.

Организационная структура органов государственной власти субъекта Российской Федерации строится на принципах единоначалия и иерархической подчиненности. Процесс формирования организационной структуры органов государственной власти субъекта Российской Федерации включает в себя формулировку целей, задач и функций, определение состава и места подразделений, их ресурсное обеспечение (включая численность работающих), разработку соответствующих регламентирующих процедур и документов.

Реальные системы государственного управления отличаются большим разнообразием организационных структур. Но при этом существуют общие подходы к построению организационных структур. Самый перспективный - системно-целевой подход с ориентацией на конечные результаты деятельности системы. Определение системы целей («дерева целей») и задач конкретного муниципального образования является главным ориентиром формирования его организационной структуры. При формировании организационной структуры на основе «дерева целей» требуется декомпозиция целей и задач государственного управления до конкретных управленческих функций.

Таким образом, при системно-целевом подходе создаются реальные условия для индивидуализации процесса формирования организационной структуры применительно к особенностям конкретного муниципального образования.

Системно-целевой подход в данном случае заключается в том, чтобы исходя из конечных целей управления субъектом федерации:

не упустить из виду ни одну из управленческих задач, без решения которой реализация целей окажется неполной;

выявить и увязать применительно к этим задачам систему функций, прав и ответственности по вертикали управления;

исследовать и организационно оформить связи и отношения по горизонтали управления, т. е. по осуществлению координации деятельности разных звеньев и организационных единиц при выполнении общих задач;

обеспечить органическое сочетание вертикали и горизонтали управления, найти оптимальное для данных условий соотношение централизации и децентрализации в принятии решений.

В-третьих, многообразие текущих частных задач и целей муниципального управления неизбежно порождает противоречия между ними, обусловленные прежде всего ограниченность материальных и финансовых ресурсов. Каждое подразделение нацелено на решение своей задачи и добивается получения максимума ресурсов для этого. В данном случае вся система управления часто работает неэффективно.

Нечеткость системы функциональных связей между отдельными структурными подразделениями, дублирование функций, неравномерная загруженность работников, отсутствие четких организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимодействуют между собой.

В результате основной объем работы ложится на плечи руководителя Исполнительного комитета, которому приходится решать множество координационных вопросом.

Смешение управленческих функций и непосредственной хозяйственной деятельности. Многие структурные подразделения Исполнительного комитета, являясь юридическими лицами, оказывают различные платные услуги и зарабатывают средства на свое существование, т. е. по сути занимаются коммерческой деятельностью. Этот бизнес является безрисковым, поскольку ведется на базе муниципальной собственности, за эффективным использованием которой должного надзора нет. По этой причине некоторые администрации из органов муниципального управления стали превращаться по типу деятельности в финансово-промышленные группы.

В целом при исследовании кадрового потенциала служащих Исполнительного комитета, были сделаны следующие выводы.

Анализ структуры и численности работников Исполнительного комитета Тетюшского муниципального района позволил выявить следующую кадровую ситуацию:

1. В целом по Исполнительному комитету Тетюшского муниципального района 93,42 % муниципальных служащих имеют высшее образование, 2,637 % - неполное высшее, 3,95 - средне-специальное
2. По направлениям (специализации) высшего профессионального образования 25 % муниципальных служащих по специальности являются инженерами, 21,06 % имеют экономическое образование, 15,79 % - гуманитарное, 14,48 % юридическое, 15,78 % владеют другими специальностями (из них 1,31 % врач, 1,31 % специалист по с/х и др.).

В ходе ознакомления с работой Исполнительного комитета, одной из важных кадровых проблем нам представляется несовершенство кадровых структур.

В-пятых, анализ организационной структуры Исполнительного комитета показал, что она относится к механистическому типу структур и является линейно-функциональной. Руководит Исполнительным комитетом руководитель Исполнительного комитета, который осуществляет общее руководство. Контролирует и направляет деятельность Исполнительного комитета Совет депутатов администрации района.

Основные проблемы, выявленные в результате анализа организационной структуры Исполнительного комитета, могут быть сведены к следующему:

организационная структура нерациональна, т. к. часть подразделений располагаются не в своей сфере деятельности: Отдел информационных технологий располагается в сфере экономического развития, хотя его следует отнести к сфере эффективного функционирования Исполнительного комитета; Отдел по физической культуре, спорту и делам молодежи и Комиссия по делам несовершеннолетних в сфере эффективного функционирования Исполнительного комитета, в то время как их следует отнести к сфере социально-культурного развития;

отсутствует подразделение, отвечающее за развитие здравоохранения;

только один отдел в составе Исполнительного комитета может способствовать увеличению доходной части бюджета;

подразделения, имеющие статус юридического лица, имеют сложную структуру, которая должна быть пересмотрена.

В-шестых, в общих чертах предложенные преобразования организационной структуры сводятся к ее реструктуризации по направлению снижения количества уровней управления, преодоления загруженности руководителей высшего уровня управления, четкого разграничения функций и обязанностей подразделений, предотвращения дублирования полномочий, а также оптимизации функционирования структуры и ускорения коммуникационных поток между высшими и низшими подразделениями Исполнительного комитета. В результате это привело к существенным изменениям вертикали управления, появились новые подразделения и должности, например, была введена должность заместителя главы по финансово-экономическому управлению. В тоже время были упразднены некоторые из действующих подразделений и должностей, например, упразднена должность заместителя главы по вопросам безопасности и гражданской обороны, а его обязанности перешли к начальнику организованного отдела службы безопасности.

В целом стоит отметить, что направления совершенствования организационной структуры Исполнительного комитета должны строиться на основании разрабатываемых стратегических планов, учитывающих грядущие изменения в социально-экономической и хозяйственной направленности района в ближайшие годы.

Список использованных источников и литературы

1.Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М.: Омега-Л, 2013.

2.Бабинцев В.П. Система государственного управления. - Белгород: БелГУ, 2014.

.Бабинцев В.П. Технологии государственного и муниципального управления. - Белгород: БелГУ, 2014.

.Борискин В.В. Государственное управление, государственная служба и их документационное обеспечение. - М.: Омега-Л, 2013.

.Бурганова Л.А. Теория управления. - М.: ИНФРА-М, 2009.

.Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. - М.: Гардарики, 2012.

.Воронцов Г.А. Административное право. - Ростов н/Д: Феникс, 2010.

.Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления. - М.: Проспект, 2009.

.Государственная политика и управление / Санкт-Петербургский государственный университет; Под. ред. Л.В. Сморгунова. - М.: РОССПЭН, 2013.

.Государственное и муниципальное управление / Под ред. Е.Г. Коваленко; Рец.: Каф. управления и права Московского технического ун-та, Д.В. Доленко, В.А. Юрченко. - М.: ИНФРА-М, 2014.

.Государственное и муниципальное управление: итоговая государственная аттестация студентов / под ред. проф. Е.Г. Коваленко. - М.: Инфра-М, 2014.

.Граждан В.Д. Теория управления. - М.: Гардарики, 2013.

.Деев А.С. Эффективность и результативность публичного управления. - Тюмень: ТюмГУ, 2013.

.Захаров В.М. Система государственного управления. - Белгород: Белгородский филиал ОРАГС, 2014.

.Зеркин Д.П. Основы теории государственного управления. - М.: Ростов н/Д: МарТ, 2013.

.Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление. - М.; Ростов н/Д: МарТ, 2014.

.Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление. Введение в специальность. Основы теории и организации. - М.-Ростов на/Д: МарТ, 2012.

.Калинникова И.О. Управление социально-экономическим потенциалом региона. - СПб.: Питер, 2009.

.Капканщиков С.Г. Государственное регулирование экономики. - М.: КноРус, 2009.

.Кнорринг В.И. Основы государственного и муниципального управления. - М.: Экзамен, 2012.

.Конин Н.М. Административное право России. - М.: Проспект, 2013.

.Лобанов В.В. Работа с высшим административным персоналом в США и других зарубежных странах. - М.: РАГС, 2013.

.Ломазов В.А. Информационные технологии в управлении. - Белгород: БелГУ, 2012.

.Маршалова А.С. Система государственного и муниципального управления. - М.: Омега-Л, 2014.

.Миннигулова Д.Б. Государственная гражданская служба на основе служебного контракта. - М.: КНОРУС, 2012.

.Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2011.

.Недвецкая М.Н. Все об организации труда работников общеобразовательных учреждений. - М.: ЦГЛ, 2014.

.Носова Н.П. Зарубежный опыт публичного управления. - Тюмень: ТюмГУ, 2013.

.Омельченко Н.А. История государственного управления в России. - М.: Проспект, 2010.

.Попов Л.Л. Административное право России. - М.: Проспект, 2010.

.Радченко А.И.: Основы государственного и муниципального управления: системный подход. - М.; Ростов н/Д: МарТ, 2014.

.Райзберг Б.А. Государственное управление и администрирование экономическими и социальными процессами. - М.: Инфра-М, 2009.

.Райзберг Б.А. Государственное управление экономическими и социальными процессами. - М: ИНФРА-М, 2010.

.Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. - СПб.: Питер, 2014.

.Саак А.Э. Разработка управленческого решения. - СПб.: Питер, 2014.

.Система государственного и муниципального управления / Под общ. ред. Г.В. Атаманчука; Рец.: Р.В. Енгибарян, Л.М. Колодкин. - М.: РАГС, 2012.

.Система государственного управления / БелГУ, Фак-т управления и предпринимательства, Каф. социальных технологий; Рец.: Т.В. Белых, Е.В. Сергеева; И.Э. Надуткина, Е.В. Самохвалова - Белгород: Константа, 2013.

.Система государственного управления / Под общ. ред. А.А. Скамницкого; Рец.: А.И. Иванов, Ю.В. Шаронин, В.В. Минаев; Н.Г. Можаева и др. - М.: Гардарики, 2014.

.Смоленский М.Б. Административное право. - М.: Кнорус, 2010.

.Харченко Е.В. Система государственного и муниципального управления. - М.: Кнорус, 2009.

.Шукчус Л.В. Гендерные аспекты управления персоналом. - Белгород: БелГУ, 2014.

Теги: Исследование и совершенствование организационной структуры органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления Диплом Менеджмент

В основных чертах муниципальные органы различных стран, за немногим исключением, обладают одним общим типом структуры. Л. А. Велихов отмечал: «С тех пор как швейцарские городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме:

1) муниципальный избирательный корпус, как база,

2) вышедший из его лона распорядительный совет,

3) исполнительный орган,

4) на верху этой пирамиды - должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя муниципальной коммуны.

Начиная с 20-х гг. этот почти повсеместно распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в ряде стран Европы, где отказались, ради экономии и простоты конструкции, от особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе.» 1

Рассмотрим примерные модели организации местного самоуправления, которые могут быть использованы в качестве базовых при определении структуры органов местного самоуправления в каждом конкретном муниципальном образовании, с учетом социальной среды, условий функционирования муниципального хозяйства и исторических традиций.

Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы местной власти - представительного органа, исполнительного органа и высшего должностного лица местного самоуправления основываются на следующих основных вариантах распределения полномочий населения муниципального образования на решение вопросов местного значения:

Вариант 1: непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в различных пропорциях в компетенции представительного органа и выборного высшего должностного лица.

Вариант 2: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции представительного органа.

Вариант 3: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов либо созданием специального выборного контрольного органа).

Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, от объема и сложности решаемых населением вопросов местного значения.

Практический опыт позволяет выделить при этих вариантах следующие основные модели организации местного самоуправления: 2

Вариант 1

Понятно, что осуществление местного самоуправления в крупном городе или территориальном муниципальном образовании (районе) с развитой социальной и технологической инфраструктурой, сложным комплексом муниципального хозяйства потребует наличия не только представительного органа, устанавливающего общие правила жизнедеятельности муниципального образования, но и достаточно самостоятельного оперативного управления и согласования всего комплекса муниципальных проблем, для осуществления которого и требуется непосредственное делегирование части полномочий населения соответствующему должностному лицу.

Наделенный в результате прямых выборов населением соответствующей компетенцией глава муниципального образования получает право не только с большой степенью самостоятельности осуществлять муниципальное управление, но и оказывать значительное влияние на процесс согласования неизбежных общественных противоречий в рамках представительного органа.

Данному варианту соответствует модель организации местного самоуправления, при которой население избирает как представительный орган, так и главу муниципального образования, непосредственно и единоначально возглавляющего исполнительные органы и имеющего действенные механизмы влияния на решения представительного органа (право «вето»). Такая модель иногда условно обозначается как: «совет - «сильный» мэр».

Приведем примерное разграничение компетенции при данной модели:

представительный орган (избирается населением непосредственно):

Принимает решения, имеющие обязательную силу, в том числе по управлению

Муниципальными финансами;

Регламентирует процесс управления муниципальным хозяйством;

Обладает механизмом разрешения противоречий с главой муниципального

Образования (преодоление «вето» главы 2/3 голосов).

Глава муниципального образования (избирается населением непосредственно):

Осуществляет непосредственное управление муниципальным хозяйством;

Самостоятельно формирует исполнительные органы и назначает соответствующих должностных лиц;

Имеет право «вето» на решения представительного органа.

Данный вариант применяется в Ахтубинском сельском поселении. В Ахтубинском сельском поселении действует представительный избранный (последние выборы состоялись в 2009г) орган - Дума, состоящая из 10 депутатов во главе с председателем.

Исполнительным органом является Администрация Ахтубинского сельского поселения во главе с Черных Вадимом Ивановичем, избранным в 2009г (является самым молодым главой района, 28 лет).

Разновидности этой модели определяются, как правило, объемом полномочий главы муниципального образования - прежде всего в его отношениях с представительным органом.

Наиболее типичным способом формирования коллегиального представительного органа является избрание его членов через одномандатные округа, охватывающие всю территорию муниципального образования.

Вариант 2.

Для небольших муниципальных образований (средних и малых городских, крупных сельских поселений) наиболее характерна следующая модель организации местного самоуправления. Все делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции коллегиального представительного органа, состоящего из депутатов, непосредственно избираемых населением. Для реализации своих решений представительный орган формирует соответствующие исполнительные органы и избирает или назначает соответствующих должностных лиц, наделяя их необходимой компетенцией 3 .

Многочисленность средних и малых муниципальных образований обусловила большое разнообразие конкретных моделей организации местного самоуправления по варианту 2, различающихся прежде всего по механизму реализации исполнительных полномочий.

В наиболее типичных случаях исполнительные полномочия реализуются:

а) высшим должностным лицом, избираемым для этой цели из состава коллегиального представительного органа (модель «совет - «слабый» мэр»).

При этой модели высшее должностное лицо, как правило, является членом коллегиального представительного органа и председательствует на его заседаниях, руководит деятельностью исполнительных органов, согласуя вопросы назначения или освобождения муниципальных должностных лиц с представительным органом.

Представительный орган, избирая высшее должностное лицо, сохраняет право решения кадровых назначений в исполнительных органах, утверждая и отклоняя все назначения и увольнения, а также осуществляя непосредственный контроль а деятельностью исполнительных органов;

б) членами коллегиального представительного органа (модель «городская комиссия/муниципалитет»).

При такой модели население избирает членов коллегиального органа (муниципалитета), который является одновременно и представительным, и исполнительным органом власти. При этом представительные полномочия реализуются непосредственно коллегиальным органом. Одновременно каждый из членов коллегиального органа реализует те или иные исполнительные полномочия, располагая для этого необходимым административным аппаратом.

В этом случае возможно также наличие высшего должностного лица, избираемого из числа членов коллегиального органа и наделяемого, как правило, только представительскими функциями и не имеющего никаких дополнительных полномочий;

в) муниципальным должностным лицом, назначаемым представительным органом с учетом профессиональной подготовленности (модель «совет - управляющий»).

При реализации этой модели коллегиальный орган состоит из членов, избираемых населением, и осуществляет все традиционные представительные полномочия. Муниципальное должностное лицо (управляющий) нанимается представительным органом на контрактной основе и осуществляет исполнительные полномочия: руководит всей структурой исполнительной власти, производит назначения и увольнения муниципальных служащих, будучи самостоятельным в управлении муниципальным хозяйством в пределах, установленных решениями представительного органа. Управляющий может быть освобожден от должности по решению представительного органа.

Для всех моделей второго варианта, характеризующихся превалирующим значением коллегиального органа, важным является обеспечение согласованности возможных различных общественных интересов. Это в наибольшей степени обеспечивается путем избрания членов коллегиального органа всем населением муниципального образования (с созданием одного или нескольких многомандатных округов).

Вариант 3

Третий вариант наиболее характерен для малочисленных небольших муниципальных образований (как правило, сельских), где круг реально решаемых вопросов местного значения незначителен. При этом все непосредственно делегируемые населением представительные и исполнительные полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (старосты).

Население оставляет за собой право решения наиболее принципиальных и важных вопросов местного значения, а также контрольные полномочия и реализует их посредством собраний (сходов) и местных референдумов. Избираемый населением глава муниципального образования осуществляет представительские функции, руководит исполнительным органом, периодически отчитывается о своей деятельности перед населением и может быть освобожден от должности решением, принятым населением муниципального образования на сходе или референдуме.

При осуществлении этой модели возможен вариант избрания населением не одного, а нескольких должностных лиц, наделяемых собственной компетенцией по реализации исполнительных полномочий (так, наряду со старостой, может избираться казначей, шериф и т.п.), либо формироваться периодически действующий орган (конференция), реализующий контрольные полномочия. Перечислить и представить все современные варианты структурной организации органов местного самоуправления вряд ли представляется возможным, так как в каждом конкретном муниципальном образовании разграничение компетенции между органами местного самоуправления может быть осуществлено сугубо индивидуально, в целях наиболее эффективного решения стоящих перед местным сообществом задач.

Говоря об организационных проблемах на муниципальном уровне, необходимо также затронуть дискуссию вокруг проблемы малых территориальных единиц местного самоуправления, которая сводится, как правило, к двум позициям:

Для того, чтобы обеспечить достаточную самостоятельность муниципальных образований, необходимо иметь значительную финансово-экономическую базу, а значит - муниципальное образование должно быть настолько крупным, насколько это позволяет иметь достаточные доходные источники (как правило, на уровне района, крупного города), на нижестоящих уровнях предусматривается возможность создания общественного территориального самоуправления, не обладающего ни властными полномочиями, ни хозяйственными правами;

Для того, чтобы стимулировать саморазвитие малых поселений и сельсоветов, обустройство жизни каждого человека именно там, где он проживает, необходимо предоставить возможность осуществления местного самоуправления, реализации предоставленных ему экономических и социальных прав в границах территорий, максимально приближенных к месту непосредственного проживания человека (как правило, в границах малого поселения, села, сельсовета, сельского округа), при этом на районном уровне предлагается организация территориальных подразделений исполнительной государственной власти.

Недостатком первой позиции является фактическая консервация и даже усиление тенденции сосредоточения в районном центре всех более-менее значительных экономических и социальных ресурсов - та ситуация, которая привела в последние два десятилетия Советской власти к фактическому обнищанию и деградации малых городов и «вымиранию» сельских поселений. Следствием является, как правило, падение социальной активности и экономической инициативы населения вне районных центров.

Недостатком второй позиции является действительная слабость экономических ресурсов для решения всего перечня предметов ведения местного самоуправления, определенных законодательством, - тех вопросов местного значения, решение которых и направлено на удовлетворение повседневных потребностей местных жителей.

Следствием является практическое подавление местных интересов таких муниципальных образований и их населения интересами государственных органов власти субъекта Федерации (а зачастую - и просто субъективными интересами государственных должностных лиц).

Разрешением этих противоречий, на наш взгляд, является предусмотренная Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» схема двухуровневого местного самоуправления (пункт 3 статьи 6 Закона).

Достаточно интересный опыт в организации деятельности такой схемы местного самоуправления накоплен в Липецкой, Пензенской, Псковской и, особенно, Астраханской областях.

Не менее сложной проблемой является формирование финансово-экономической базы, способной обеспечить реальную самостоятельность органов местного самоуправления.

Так же важной проблемой для сельских поселений является проблема сокращения численности служащих. Эта проблема коснулась и Ахтубинского сельского поселения.