Долгосрочное бюджетное планирование. Развитие долгосрочного бюджетного планирования в рф

1. Долгосрочное бюджетное планирование осуществляется путем формирования бюджетного прогноза Российской Федерации на долгосрочный период, бюджетного прогноза субъекта Российской Федерации на долгосрочный период, а также бюджетного прогноза муниципального образования на долгосрочный период в случае, если представительный орган муниципального образования принял решение о его формировании в соответствии с требованиями настоящего Кодекса.

2. Под бюджетным прогнозом на долгосрочный период понимается документ, содержащий прогноз основных характеристик соответствующих бюджетов (консолидированных бюджетов) бюджетной системы Российской Федерации, показатели финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ на период их действия, иные показатели, характеризующие бюджеты (консолидированные бюджеты) бюджетной системы Российской Федерации, а также содержащий основные подходы к формированию бюджетной политики на долгосрочный период.

3. Бюджетный прогноз Российской Федерации, субъекта Российской Федерации на долгосрочный период разрабатывается каждые шесть лет на двенадцать и более лет на основе прогноза социально-экономического развития соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации на соответствующий период.

Бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период разрабатывается каждые три года на шесть и более лет на основе прогноза социально-экономического развития муниципального образования на соответствующий период.

Бюджетный прогноз Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования на долгосрочный период может быть изменен с учетом изменения прогноза социально-экономического развития соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования на соответствующий период и принятого закона (решения) о соответствующем бюджете без продления периода его действия.

4. Порядок разработки и утверждения, период действия, а также требования к составу и содержанию бюджетного прогноза Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования на долгосрочный период устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией с соблюдением требований настоящего Кодекса.

5. Проект бюджетного прогноза (проект изменений бюджетного прогноза) Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования на долгосрочный период (за исключением показателей финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ) представляется в законодательный (представительный) орган одновременно с проектом закона (решения) о соответствующем бюджете.

6. Бюджетный прогноз (изменения бюджетного прогноза) Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования на долгосрочный период утверждается (утверждаются) соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией в срок, не превышающий двух месяцев со дня официального опубликования закона (решения) о соответствующем бюджете.

(Статья дополнительно включена с 6 октября 2014 года Федеральным законом от 4 октября 2014 года N 283-ФЗ)

Комментарий к статье 170.1 БК РФ

Комментируемая статья регламентирует долгосрочное бюджетное планирование, которое пришло на смену применявшимся ранее правилам определения бюджетной политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период.

Статья 170.1 БК РФ введена Федеральным законом от 04.10.2014 N 283-ФЗ и согласно части 4 статьи 6 указанного Закона ее положения в части разработки и утверждения бюджетного прогноза субъекта Российской Федерации на долгосрочный период, бюджетного прогноза муниципального образования на долгосрочный период применяются с 1 января 2015 года. До указанного срока высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, местная администрация муниципального образования вправе разработать и утвердить бюджетный прогноз субъекта Российской Федерации на долгосрочный период, бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период в установленном ими порядке.

Долгосрочное бюджетное планирование позволит перейти к полноценному использованию программно-целевых методов управления за счет повышения предсказуемости и стабильности расходов на реализацию государственных (муниципальных) программ.

Определено, что бюджетные прогнозы формируются Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, а также муниципальными образованиями (в случае принятия соответствующего решения представительным органом муниципального образования).

При этом устанавливаются различные периоды действия федеральной, региональных и муниципальных бюджетных прогнозов, а также сроки вступления в силу соответствующих требований (по разработке и утверждению указанных прогнозов).

Так, бюджетные прогнозы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должны утверждаться на срок не менее 12 лет, бюджетные прогнозы муниципальных образований (в случае принятия представительным органом местного самоуправления решения о разработке и утверждении бюджетного прогноза) - на срок не менее шести лет.

Бюджетные прогнозы могут корректироваться в соответствии с принятыми законами (решениями) о бюджетах и изменениями долгосрочных прогнозов социально-экономического развития (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований).

Также установлено, что уточнение бюджетных прогнозов осуществляется без изменения срока действия данных прогнозов. Разработка новых долгосрочных бюджетных прогнозов (на 12 и более лет для Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, на 6 и более лет для муниципальных образований) осуществляется раз в шесть лет для Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, раз в три года - для муниципальных образований.

Указанные прогнозы должны содержать основные характеристики соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, показатели объемов финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ, основные направления бюджетной политики и иные положения (показатели), если это предусмотрено соответствующими решениями высших исполнительных органов государственной власти (местной администрацией) об утверждении порядков разработки и утверждения бюджетных прогнозов.

Так, в бюджетном прогнозе Российской Федерации могут быть дополнительно определены цели и задачи бюджетной политики на долгосрочный период, условия формирования бюджетного прогноза Российской Федерации, основные подходы к формированию доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, оценка и минимизация бюджетных рисков, прогноз показателей по бюджетам бюджетной системы в целом, что будет установлено соответствующим Постановлением Правительства Российской Федерации "О порядке разработки и утверждения бюджетного прогноза Российской Федерации". Тем же решением может быть установлен больший период, на который разрабатывается бюджетный прогноз Российской Федерации по отношению к минимальному сроку (бюджетный прогноз Российской Федерации разрабатывается на восемнадцатилетний период).

Соответственно, в бюджетных прогнозах субъектов Российской Федерации на период их действия определяются основные характеристики консолидированных бюджетов соответствующих территорий, в том числе в отношении местных бюджетов (районов, городских и сельских поселений).

Прогнозирование параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе федерального бюджета, на долгосрочный период позволяет оценить (на вариантной основе) финансовые возможности для принятия новых и исполнения действующих расходных обязательств, учесть последствия реализации отдельных и общих решений, структурных реформ, их влияние на сбалансированность бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в долгосрочном периоде.

Установлено несколько этапов разработки проектов бюджетного прогноза.

Проект бюджетного прогноза, формируемый соответствующим финансовым органом на основе проекта долгосрочного прогноза социально-экономического развития (или изменений в указанный прогноз), представляется в высший исполнительный орган государственной власти (местную администрацию) одновременно с проектом бюджета.

Проекты соответствующих бюджетных прогнозов, одобренные высшими исполнительными органами власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, местной администрацией подлежат представлению в законодательные (представительные) органы власти одновременно с проектами законов (решений) о бюджетах, что позволит рассматривать проекты бюджетов в рамках долгосрочного прогноза бюджетов.

После официального опубликования закона (решения) о бюджете и утверждения долгосрочного прогноза социально-экономического развития на период, соответствующий периоду действия бюджетного прогноза, бюджетный прогноз утверждается (уточняется) высшим исполнительным органом власти.

Консультации и комментарии юристов по ст 170.1 БК РФ

Если у вас остались вопросы по статье 170.1 БК РФ и вы хотите быть уверены в актуальности представленной информации, вы можете проконсультироваться у юристов нашего сайта.

Задать вопрос можно по телефону или на сайте. Первичные консультации проводятся бесплатно с 9:00 до 21:00 ежедневно по Московскому времени. Вопросы, полученные с 21:00 до 9:00, будут обработаны на следующий день.

Несмотря на осуществленные в последние годы мероприятия по совершенствованию бюджетного процесса в нем все же существует ряд недостатков.

Одна из проблем заключается в разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдельно, годовом, а не долгосрочном, планировании бюджетных расходов.

Основная задача долгосрочного бюджетного планирования состоит в увязке проводимой бюджетной политики с задачами по созданию долгосрочного устойчивого роста экономики и повышению уровня и качества жизни населения.

В части стран долгосрочные бюджетные проектировки являются обязательной частью ежегодного бюджетного процесса, другие лишь иногда делают такие прогнозы. Большинство стран, использующих долгосрочное прогнозирование, ставят задачу интегрировать кратко-, средне- и долгосрочное бюджетное планирование. Это подразумевает, что параметры налоговой, бюджетной и долговой политики, включаемые в краткосрочные бюджеты, должны базироваться на ориентирах, выработанных в рамках долгосрочного планирования. В свою очередь, долгосрочные планы должны регулярно актуализироваться с учетом фактических условий развития экономики, возможной переоценки списка приоритетных задач и изменений внешних условий.

Необходимость перехода к долгосрочному бюджетному планированию определяется, прежде всего, угрозой бюджетной устойчивости в условиях неблагоприятных долгосрочных тенденций (прежде всего, демографических). Старение населения в большинстве развитых стран ведет к росту социальных расходов (на пенсионное обеспечение, здравоохранение и т.д.), замедлению роста экономики и снижению доходов бюджета. Результатом может стать значительный рост бюджетного дефицита и серьезное ослабление макроэкономической сбалансированности.

Действительно, за последние семь лет произошел рост расходов в социальной сфере. Увеличились расходы на образование с 3,2% ВВП в 2000 году до 4,0% ВВП в 2007 году, на здравоохранение и спорт - с 2,2% ВВП до 2,9% ВВП, на социальную политику - с 1,4% ВВП до 2,4% ВВП.

В России проблемы бюджетной устойчивости обусловлены не только старением населения, но и высокой степенью зависимости экономики и бюджета от сырьевого сектора (добычи и экспорта нефти и газа) и внешней конъюнктуры на сырьевых рынках. Структурные сдвиги, связанные со сравнительно медленным ростом нефтегазового сектора, а также повышение реального обменного курса рубля приводят к сокращению удельного веса этого сектора в экономике. В условиях, когда налоговая нагрузка в данном секторе значительно превышает нагрузку в других секторах, указанная тенденция ведет к сокращению бюджетных доходов. К этому добавляются колебания цен на углеводороды, существенно воздействующие на поступление налогов из нефтегазового сектора.

Кроме того, долгосрочное планирование дает возможность сформулировать приоритетные задачи, оценить необходимые ресурсы для их реализации и определить возможные источники этих ресурсов. Таким образом, долгосрочное планирование позволяет уйти от инерционного подхода, когда ассигнования распределяются на основе индексирования тенденций предыдущих лет. Важно также, что большинство мер, позволяющих сократить уровень расходов, сохранив уровень качества оказываемых государственных услуг, предполагают реформирование соответствующего сектора экономики. Такие структурные реформы имеют длительный срок реализации. Долгосрочное планирование позволяет своевременно выявить их необходимость и взвешенно подойти к реализации.

Разработка долгосрочных бюджетных прогнозов повышает обоснованность принимаемых в этой сфере решений, давая возможность всесторонне оценить их отдаленные последствия. Достижению данной цели способствует также прозрачность бюджетной политики: обнародование и широкое общественное обсуждение результатов долгосрочного бюджетного планирования.

Долгосрочное планирование может также стать реальным шагом на пути к повышению эффективности расходов бюджета, выступая в то же время сдерживающим фактором для необоснованного роста расходов.

Таким образом, долгосрочное бюджетное планирование способно сыграть важную роль в повышении макроэкономической сбалансированности и качества бюджетной политики в целом.

Начиная с 2000 года, федеральный и расширенный бюджет Российской Федерации ни разу не исполнялись с дефицитом.

Бюджет расширенного правительства исполнялся в последние годы с профицитом от 5 до 8 процентов ВВП. По этому показателю Россия отличается от большинства других стран. Так, в среднем по странам ОЭСР бюджет исполняется с дефицитом около 2% ВВП. Вместе с тем, в условиях быстрого роста цен на нефть многие нефтедобывающие страны имели еще большие размеры профицита. Так, в Норвегии в 2005-2007 гг. бюджет исполняется с профицитом от 15 до 18% ВВП. Нефтяные страны исполняют свои бюджеты с профицитом для того, чтобы осуществлять контроль за денежным предложением, обеспечить низкий уровень инфляции в экономике и устойчивость макроэкономики.

Как видно из таблицы 3, уровень расходов бюджетной системы снижался по отношению к ВВП в период с 2002 по 2006 год, однако в 2007 году уровень расходов практически вернулся на уровень начала двухтысячных годов в результате перечисления значительной части средств федерального бюджета в созданные институты развития. По этой причине и уровень расходов федерального бюджета был значительно выше в 2007 году по сравнению с предшествующими годами - он достиг 18,1% ВВП.

В целом уровень налоговой нагрузки в российской экономике, определяемый как отношение уплаченных налогов к ВВП, остается на уровне 35-37%. Однако необходимо отметить, что такая нагрузка сформировалась в условиях постоянно растущих цен на нефть. Если рассчитать налоговую нагрузку при неизменных ценах на нефть, то она имеет явную тенденцию к снижению. К аналогичному выводу приводит анализ динамики налоговой нагрузки на не-нефтегазовый сектор. Она снизилась с 32-33% добавленной стоимости в начале налоговой реформы до 28-29% в последние годы.

Продолжая тему снижения уровня расходов бюджетной системы по отношению к ВВП в период с 2002 по 2006 год, нужно отметить, что была достигнута договоренность с кредиторами о реструктуризации внешнего долга бывшего СССР, а долг, образовавшийся после 1 января 1991 года, обслуживался своевременно и в полном объеме.

Если в 2000 году его величина была близка к 100% ВВП, то к концу 2007 года размеры государственного долга упали до 7,3% ВВП, в т.ч. внешний долг - до 3,3% ВВП. По данному показателю наша страна имеет один из лучших показателей среди всех стран. Низкая величина государственного долга позволила значительно снизить процентные расходы: они сократились с 3,9% ВВП в 2000 г. до 0,5% ВВП в 2007 году. Это позволило направить сэкономленные ресурсы на развитие экономики, решение социальных задач, реализацию национальных проектов. Так, средства, освободившиеся благодаря досрочному погашению внешнего долга перед Парижским клубом официальных кредиторов, были направлены в Инвестиционный фонд для финансирования приоритетных проектов по развитию общественной инфраструктуры.

Снижение государственного долга снизило макроэкономические риски и, таким образом, стало важным фактором повышения инвестиционной привлекательности российской экономики. Оно привело также к повышению странового предела кредитных рейтингов, что обеспечило низкие ставки по внешним заимствованиям банков и небанковских учреждений. В целом проводимая в последние годы макроэкономическая и бюджетная политика внесла существенный вклад в динамичный рост российской экономики. Среднегодовые темпы роста ВВП в 2000-2007гг. составили 7%.

В 2008 г. начала действовать новая редакция Бюджетного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой одним из основных направлений бюджетной стратегии является составление и утверждение федерального бюджета сроком на три года, что способствует повышению устойчивости бюджетной системы Российской Федерации, позволяет заключать государственные контракты на три года. Кроме того, учитывая, что формирование и утверждение федерального бюджета на трехлетний период является основой для перехода к долгосрочному финансовому планированию, госконтракты возможно будет заключать на весь срок реализации долгосрочных программ.

В связи с принятием трехлетнего бюджета изменяются процессы регистрации и доведения бюджетных данных до участников бюджетного процесса. Кроме того, теперь детализация бюджетных данных по статьям и подстатьям классификации операций может быть делегирована Министерством финансов Российской Федерации главному распорядителю, от него - распорядителю, далее в соответствии с соподчиненностью, заканчивая получателем бюджетных средств. Эти изменения нашли отражение в ряде нормативных правовых актов, которые начнут действовать с 2009 года.

Таким образом, главному распорядителю бюджетных средств предоставляется возможность распределять лимиты бюджетных обязательств одному своему подведомственному получателю более подробно, другому - менее. Такой гибкий подход позволит главному распорядителю создать эффективные системы управления финансами в своей сфере для достижения поставленных целей с делегированием отдельных полномочий и ответственности на уровень получателей бюджетных средств.

В статье рассмотрены проблемы разработки и внедрения в Российской Федерации долгосрочного бюджетного планирования. Несмотря на преимущества долгосрочных планов и прогнозов, расчеты основных индексов и показателей социально-экономического развития Российской Федерации производятся в условиях неопределенности динамики цен на энергоресурсы и обострения внешних рисков. Рассмотрены новации разработки бюджетной стратегии до 2030 года, факторы, ограничивающие рост бюджетных доходов. Обоснована необходимость преобразования системы государственного управления и введения мониторинга исполнения обязательств бюджетной стратегии. Рассмотрен процесс разработки долгосрочной бюджетной стратегии, который проходит следующим образом: сначала осуществляется аналитическая деятельность текущего состояния экономики и динамики социально-экономического развития за последние несколько лет, затем начинается работа с показателями исполнения бюджетов (консолидированных бюджетов) за последние несколько лет, далее, выявляются определенные тенденции и приоритеты бюджетной политики, определяются основные факторы несоответствия прогнозированных показателей и реальных показателей за анализируемый период. После проведенных операций, разрабатывается проект долгосрочной бюджетной стратегии государства, который основывается на социально-экономическом состоянии экономики и ориентируется на достижение поставленных стратегических целей, закрепленных в стратегиях социально-экономического развития.

бюджетное планирование

прогнозирование

бюджетная стратегия

мониторинг

1. Государственная программа Российской Федерации «Управление государственными финансами» от 2013 года.

2. Грудинова И.П., Управление рисками финансово-бюджетного развития региона (муниципального образования)/ И.П. Грудинова, Н.В. Перко. – М.:Вестник МГТУ, 2012. – №1. – т.15. – 170с.

3. Климов В.В., О формировании бюджетной стратегии на региональном и муниципальном уровне/ В.В. Климов, А.А. Михайлова. – М.:Финансы. – 2011. - №2. – 56с.

4. Лисин Н.В., Формирование бюджетной стратегии субъекта Российской Федерации. – М.:БелГУ – 2012. – 49с.

5. Проект Бюджетной стратегии на период до 2023 года.

Главная задача долгосрочного бюджетного планирования состоит в координации приоритетов проводимой бюджетной политики с целями достижения долгосрочного устойчивого роста экономики, а также повышения уровня и качества жизни населения . Долгосрочное бюджетное планирование способствует снижению рисков бюджетной устойчивости в условиях неблагоприятных долгосрочных тенденций.

В России основной проблемой бюджетной устойчивости признается демографическая ситуация (старение населения) и "сырьевая ловушка" (зависимость экономики от сырьевого сектора и внешней конъюнктуры рынка). Долгосрочное планирование позволяет сформулировать приоритетные задачи, оценить необходимые ресурсы для их реализации и определить возможные источники этих ресурсов. Также данный вид планирования помогает обосновать необходимость структурных реформ бюджетного сектора и взвешенно подойти к их реализации. Долгосрочное планирование способствует сдерживанию необоснованного роста, повышению результативности и эффективности расходов бюджета.

Государственная программа Российской Федерации «Управление Государственными финансами», целями которой провозглашены обеспечение долгосрочной устойчивости бюджетной системы и сбалансированности бюджетов, повышение качества управления государственными финансами, состоит из 9 подпрограмм, одной из которых является долгосрочное финансовое планирование . Главными результатами названной подпрограммы являются: 1) разработка долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации; 2) мониторинг выполнения и применения «бюджетного правила». Первый результат выражается в разработке методологии формирования принципов долгосрочного бюджетного планирования. Сочетание адаптативности инструментов бюджетной политики и повышения эффективности бюджетных расходов приведет к исполнению долгосрочных обязательств и обеспечению сбалансированности бюджетов.

Мониторинг заключается в отслеживании уровня реальных цен на нефть и «базовой» цены на нефть. При возникновении ситуации, когда «базовая» цена ниже реальной, избыток доходов от нефтегазового сектора направляется в Резервный фонд.

Для данной подпрограммы наиболее характерны риски внешнего воздействия. К ним относятся колебания цен на нефть, падение спроса на нефтегазовую продукцию и т.п. Например, снижение цены на нефть марки «Urals» на 10 п.п. влечет снижение доходов федерального бюджета в размере более 1% от ВВП. При цене на нефть до 60 долларов за баррель объем Резервного фонда может финансировать недостаток доходов в течение 2-х лет.

Расчет основных индексов и показателей социально-экономического развития Российской Федерации, использованный при составлении стратегии бюджетного развития до 2023 года, был произведен исходя из целей экономической политики, определенных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации.

Прогноз доходов бюджетной системы в бюджетной стратегии выстраивался на срок действия бюджетной стратегии и не в одном варианте. К примеру, в одной из первых редакций Бюджетной стратегии на период до 2030 года было разработано три варианта развития событий при разных уровнях цен на нефть марки Urals. Одна из новаций в Бюджетной стратегии 2030 года - применение нового бюджетного правила. Данное правило начало действовать в 2013 году. Сам по себе термин «бюджетное правило» означает, что расходы бюджета должны формироваться в зависимости от цен на нефть за прошедшие годы (не опираясь на прогнозы).

Одно из существующих ныне препятствий для незамедлительного введения в действие Долгосрочной бюджетной стратегии до 2030 года является присоединение Крыма в состав Российской Федерации, повлекшее увеличение территории и численности населения. Возникли разногласия между Министерством экономического развития (мнение о послаблении бюджетного правила) и Министерством финансов (мнение об изыскании ресурсов без изменения бюджетного правила).

Развитие экономики в прогнозном периоде будет сопряжено с негативной демографической ситуацией и снижением доли населения трудоспособного возраста с 62,9% (2009 г.) до 53% (2023 г). В связи со снижением данного показателя снизится и уровень безработицы, который прогнозируется на уровне менее 3-х %. В условиях дефицита рабочей силы доля реальной заработной платы в ВВП будет расти с 25% (2008 г.) до 29% (2023 г.).

Прогнозируется повышение цен на нефть марки Urals до 106 долл/барр к 2023 году. Среднегодовые показатели роста добычи углеводородов увеличатся на 0,5 % по нефти и 1,9 % по газу. Планируется, что экспорт нефти не изменится, а экспорт природного газа будет возрастать примерно на 3% в год.

Для перехода к новой системе долгосрочного бюджетного планирования необходимы меры преобразования системы государственного управления: 1) инвентаризация бюджетных обязательств - отказ от финансирования тех мероприятий, которые мешают устойчивому экономическому росту; 2) разработка и внедрение системы распределения бюджетных средств по подведомственным программам, решающим особо важные социальные и экономические проблемы; 3) совершенствование системы государственных и муниципальных закупок; 4) переход к делению на бюджетные учреждения нового типа, автономные и казенные учреждения. Как результат-сокращение государственного сектора и повышение эффективности его деятельности.

Процесс разработки долгосрочной бюджетной стратегии происходит следующим образом: сначала осуществляется аналитическая деятельность текущего состояния экономики и динамики социально-экономического развития за последние несколько лет. Далее начинается работа с показателями исполнения бюджетов (консолидированных бюджетов) за последние несколько лет, выявляются определенные тенденции и приоритеты бюджетной политики, определяются основные факторы несоответствия прогнозированных показателей и реальных показателей за анализируемый период. После проведенных операций, разрабатывается проект долгосрочной бюджетной стратегии государства, который основывается на социально-экономическом состоянии экономики и ориентируется на достижение поставленных стратегических целей, закрепленных в стратегиях социально-экономического развития.

Любой проект, принимаемый как на федеральном, так и на любом другом уровне, должен иметь определенные результаты. Для их оценки необходимо проводить мониторинг исполнения бюджетной стратегии страны и субъектов Российской Федерации. Бюджетная стратегия эффективна только тогда, когда все ее обязательства выполнены и профинансированы.

Библиографическая ссылка

Сергей Георгиевич ХАБАЕВ, заведующий научно-исследовательской лабораторией «Исследование проблем общественных финансов» РАНХиГС при Президенте РФ, д. э. н.: "Необходимость внедрения долгосрочного бюджетного планирования активно обсуждается в России в течение последних нескольких лет. Первые шаги в этом направлении стали осуществляться в 2008 году, когда был разработан проект бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2023 года и приняты методические указания по долгосрочному планированию расходов бюджета, которые определяли общий подход к составлению долгосрочных прогнозов бюджетных расходов".

Минфином России были определены следующие способы прогнозирования расходов на долгосрочный период:

Инерционный способ планирования. Способ предполагает, что состав расходов рассматриваемого вида остается в будущем в целом неизменным. При применении данного способа для каждого из видов расходов необходимо задать динамику соответствующих индексов (уменьшение, сохранение или рост в реальном выражении);

Нормативный способ планирования. Способ предполагает, что расходы определяются на основе нормативов, утвержденных в соответствующих нормативно-правовых актах, с учетом изменения количественных факторов, оказывающих влияние на расходы;

Целевой способ планирования. Способ подразумевает целевой подход к планированию расходов, то есть должны быть установлены целевые показатели и их значения, которые необходимо достичь, а также мероприятия и затраты на их достижение;

Иные способы планирования. Под данными способами подразумевается в том числе проведение реформ в отрасли, касающихся как принципов предоставления услуг, так и механизмов финансирования. При этом прогноз расходов бюджета в плановых периодах рекомендуется определять раздельно по бюджету действующих и бюджету принимаемых обязательств.

Представленные подходы позволяют говорить о слабой методологической проработанности на сегодняшний день способов долгосрочного прогнозирования расходов бюджета. К проблемам внедрения долгосрочного бюджетного планирования в РФ следует отнести существующую систему прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации и субъектов РФ. Данный вывод основан на опыте внедрения бюджетного планирования на среднесрочную перспективу. Взаимосвязь прогнозов и среднесрочного финансового плана пока еще имеет преимущественно декларативный характер. Объяснением сложившейся ситуации является тот факт, что практика прогнозирования в современных условиях еще слабо отработана не только на уровне субъектов РФ, но и на уровне федерального правительства.

Обоснованность и достоверность прогноза являются важнейшими условиями при составлении перспективных целей и задач развития общества, разработке программ их реализации, определении путей и средств достижения конечного результата. Механизмы определения прогнозных показателей являются неотъемлемой частью долгосрочного бюджетного планирования, так как обосновывают предпосылки принятия управленческих решений на долгосрочную перспективу. В связи с эти становится актуальным анализ существующего зарубежного опыта в сфере бюджетного прогнозирования и адаптация данного опыта для внедрения в бюджетный процесс Российской Федерации.

В том же 2008 году распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Однако в данном документе отсутствует раздел, посвященный вопросам финансового обеспечения достижения намеченных стратегических целей и решения поставленных задач. Аналогичная ситуация сложилась и с утвержденными Правительством РФ стратегиями социально-экономического развития федеральных округов до 2020 года.

Мировой финансовый кризис отодвинул решение данного вопроса. При этом задача перехода к долгосрочному бюджетному планированию не потеряла своей актуальности, о чем свидетельствует последнее Бюджетное послание Президента РФ, где отмечено, что наряду с внедрением программного бюджета необходимо уделить внимание обоснованности механизмов реализации и ресурсного обеспечения государственных программ, их корреляции с долгосрочными целями социально-экономической политики государства. Инструментом такой корреляции должна являться бюджетная стратегия Российской Федерации на период до 2030 года, определяющая основные черты бюджетной политики при различных вариантах развития российской и мировой экономики. Кроме того, согласно Основным направлениям бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов к основным целям бюджетной политики на 2013 год относится разработка долгосрочной бюджетной стратегии на период до 2030 года.

Долгосрочное финансовое планирование

В настоящее время принят ряд государственных программ, ответственным исполнителем по которым является Министерство финансов РФ. В частности, одной из таких государственных программ является утвержденная распоряжением Правительства РФ от 4 марта 2013 г. № 293-р государственная программа Российской Федерации «Управление государственными финансами». В рамках данной государственной программы принята подпрограмма «Долгосрочное финансовое планирование». Цель подпрограммы — создание оптимальных условий для обеспечения долгосрочной сбалансированности и устойчивости федерального бюджета. К задачам подпрограммы отнесены:

Снижение зависимости федерального бюджета от нефтегазовых доходов;

Совершенствование системы выявления резервов увеличения доходной базы федерального бюджета и способов их мобилизации;

Достижение оптимального, устойчивого и экономически обоснованного соответствия расходных обязательств федерального бюджета источникам их финансового обеспечения.

Ожидаемые результаты реализации подпрограммы «Долгосрочное финансовое планирование»:

Формирование федерального бюджета в рамках и с учетом долгосрочного прогноза параметров бюджетной системы, что обеспечивает стабильность, предсказуемость бюджетной политики, исполнение расходных обязательств;

Сохранение устойчивости федерального бюджета без наращивания государственного долга и применения мер бюджетной консолидации на трехлетний бюджетный цикл в случае падения цен на нефть до 80 долл. за баррель;

Формирование расходов в соответствии с предельными расходами федерального бюджета («потолками» расходов) на реализацию государственных программ Российской Федерации на срок не менее восьми лет.

Показателем же реализации подпрограммы является наличие долгосрочной (на срок не менее 12 лет) бюджетной стратегии.

Долгосрочная бюджетная стратегия

Долгосрочная бюджетная стратегия, разработка которой будет осуществляться в 2013 году, должна представлять собой документ, включающий долгосрочный (на срок более 12 лет) прогноз основных параметров бюджетной системы Российской Федерации, факторов и условий формирования и реализации основных направлений бюджетной политики, основных параметров финансового обеспечения государственных программ Российской Федерации с учетом целей, параметров и условий социально-экономического развития страны в долгосрочном периоде. Основной целью долгосрочной бюджетной стратегии станет определение финансовых возможностей, условий и предпосылок для достижения ключевых целей и результатов государственной политики, сформулированных в долгосрочной стратегии социально-экономического развития, других стратегических документах, и повышение эффективности бюджетных расходов.

Долгосрочная бюджетная стратегия должна содержать:

Основные параметры бюджетной системы Российской Федерации (с выделением федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов), уровня государственного и муниципального долга;

Основные положения бюджетной, долговой и налоговой политики Российской Федерации в долгосрочном периоде;

Предельные объемы («потолки») расходов на реализацию государственных программ Российской Федерации (на срок до 12 лет);

Условия и параметры, характеризующие риски для бюджетной системы, формирование и обоснование мер по их предотвращению (минимизации).

Разработка долгосрочной бюджетной стратегии и включение ее с 2014 года в состав документов бюджетного планирования свидетельствуют о начале перехода от среднесрочного к долгосрочному финансовому планированию. Долгосрочное бюджетное планирование предполагается осуществлять в формате «скользящего периода». Данный формат включает:

Ежегодную корректировку долгосрочной бюджетной стратегии (без изменения ее временных горизонтов) при разработке проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период;

Продление каждые три года горизонта «потолков» расходов на реализацию государственных программ Российской Федерации на три года (с переутверждением каждые шесть лет государственных программ Российской Федерации на новый 12-летний срок);

Утверждение новой долгосрочной бюджетной стратегии каждые шесть лет с продлением горизонта определения основных параметров бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на шесть лет.

В рамках долгосрочной бюджетной стратегии предполагается определение предельных объемов расходов («потолков» расходов) по каждой государственной программе. «Потолки» расходов по госпрограммам будут формироваться в двух вариантах - базовом и дополнительном. При этом определены требования, предъявляемые к дополнительному варианту «потолков» расходов: во-первых, в нем не должно быть «длящихся» расходов, во-вторых, должны быть обеспечены более высокие, чем в базовом варианте, значения показателей и качественных характеристик достижения целей и результатов социально-экономического развития. Представленный подход жестко взаимоувязывает изменение объемов средств, выделяемых на государственную программу, с изменением определенных в ней показателей и качественных характеристик достижения целей.

Внедрение долгосрочного бюджетного планирования потребует соответствующего информационного обеспечения, которое позволит получать необходимые данные для формирования прогнозов, проектировок и проводить непрерывный мониторинг и прогнозирование параметров, определяющих долгосрочную устойчивость федерального бюджета. Основой системы информационного обеспечения должна стать государственная интегрированная информационная система управления общественными финансами «Электронный бюджет».

Вопросы долгосрочного бюджетного планирования рассматриваются и в проекте Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года. Одним из направлений повышения эффективности управления общественными финансами является взаимосвязь документов бюджетного планирования с документами стратегического планирования. В настоящее время в Государственной думе рассматривается проект федерального закона «О государственном стратегическом планировании». В нем представлен перечень документов государственного стратегического планирования, к которым относится и долгосрочная бюджетная стратегия Российской Федерации. Формирование долгосрочной бюджетной стратегии согласно данному документу должно осуществляться с учетом:

Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на основе стратегического прогноза;

Прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период;

Стратегии национальной безопасности Российской Федерации на долгосрочный период;

Бюджетных посланий Президента РФ Федеральному собранию, актов Президента РФ и Правительства РФ.

Долгосрочная бюджетная стратегия субъекта РФ

Наряду с документами государственного стратегического планирования, разрабатываемыми на федеральном уровне, предполагается разработка аналогичных документов и на уровне субъектов РФ, в перечень которых попадает долгосрочная бюджетная стратегия субъекта РФ. Поэтому в ближайшее время перед регионами встанет задача по разработке такого документа. В нескольких субъектах РФ уже приняты бюджетные стратегии на долгосрочный период. Это Брянская область, где утверждена долгосрочная бюджетная стратегия на период до 2020 года, Камчатский край с бюджетной стратегией до 2023 года и Ямало-Ненецкий автономный округ, в котором долгосрочная бюджетная стратегия утверждена до 2030 года. Формирование долгосрочных бюджетных стратегий осуществлялось в рамках принятых в данных субъектах РФ программ повышения эффективности бюджетных расходов.

Анализ содержания данных стратегий выявил их определенные недостатки. Во-первых, большая часть материала в рассматриваемых стратегиях посвящена анализу сложившегося положения в сфере государственных финансов региона. Во-вторых, только в бюджетной стратегии ЯНАО определены угрозы бюджетной устойчивости в условиях неблагоприятных долгосрочных тенденций. Риски в бюджетной стратегии ЯНАО классифицируются на внешние и внутренние. К внешним рискам отнесены:

Падение мировых цен на углеводороды;

Развитие долгового кризиса в еврозоне;

Финансовая консолидация в США;

Замедление темпов роста экономики Китая;

Снижение конкурентоспособности товаров внутреннего производства вследствие вступления России в ВТО;

Повышение конкурентоспособности альтернативных источников энергии, а также развитие альтернативных технологий добычи углеводородного сырья (в том числе сланцевого газа);

Централизация части доходов бюджета автономного округа на федеральном уровне;

Реструктуризация основных налогоплательщиков;

Рост расходных обязательств (без адекватного дополнительного финансового обеспечения) бюджета автономного округа в результате решений, принятых на федеральном уровне.

К внутренним рискам отнесены:

Изменение стратегических приоритетов развития автономного округа;

Сохранение моноотраслевой струк¬туры экономики;

Отсутствие мотивации главных администраторов бюджетных средств к эффективному исполнению бюджета по расходам.

Определение в бюджетной стратегии только перечня рисков представляется недостаточным, необходима оценка влияния данных рисков на долгосрочную устойчивость и сбалансированность бюджетной системы региона. Анализ рисков особенно важен для выявления перспектив развития государственных финансов в долгосрочном периоде. На наш взгляд, в бюджетных стратегиях субъектов РФ необходимо оценивать влияние следующих основных рисков:

Демографические риски. Старение населения ведет к росту социальных расходов, замедлению роста экономики и снижению доходов бюджета;

Экономические риски. В настоящее время существует зависимость доходной части бюджетов многих субъектов РФ от динамики общеэкономической конъюнктуры, вызванной ориентацией экономики этих регионов на отдельные отрасли - металлургию, машиностроение и т. п.;

Социальные риски. На современном этапе развития России вопросы пополнения, использования и справедливого распределения ресурсов государства являются особо актуальными. Перераспределительная функция бюджета связана с выравниванием доходов между группами и слоями общества (уменьшение социального неравенства, поддержка попавших в зону социального риска, обеспечение нетрудоспособных и т. д.). Высокая степень расслоения в обществе приводит к возникновению социальных рисков, которые в современной России достаточно велики и, по-видимому, будут существовать еще в течение длительного периода времени.

В-третьих, в рассматриваемых бюджетных стратегиях, к сожалению, не определены параметры бюджетов при возникновении различных сценарных условий. При разработке бюджетной стратегии субъектом РФ следует учитывать необходимость отражения в ней следующей информации:

Целей и задач бюджетной стратегии. Цели и задачи, определенные в стратегии, должны быть представлены по следующим направлениям: управление доходами бюджета, управление расходами бюджета и управление государственным долгом;

Анализа проводимой бюджетной политики и состояния государственных и муниципальных финансов в субъекте РФ. При этом анализ доходов, расходов и государственного долга следует дополнить результатами анализа мониторинга управления региональными финансами;

Механизмов реализации стратегии, а также системы мониторинга и оценки степени реализации стратегии.

Уровень разрабатываемой бюджетной стратегии в субъекте РФ будет в немалой степени зависеть от документов стратегического планирования, принятых в регионе. Анализ сформированных в настоящее время стратегий социально-экономического развития субъектов РФ выявил следующие проблемы:

Во многих стратегиях отсутствует обоснование миссии региона;

Анализ существующих формулировок миссий не способствует идентификации региона во внешней среде, не отражает специфику территории и не определяет приоритеты развития;

В принятых стратегиях не осуществляется структурирование целей, использование метода «дерева целей» отсутствует практически во всех региональных стратегиях;

Стратегии лишь ограниченного перечня субъектов РФ содержат разделы, связанные с идентификацией рисков, отражающих негативные характеристики внешней среды;

Отсутствует вариативность в постановке целей и задач социально-экономического развития территорий и распределении ресурсов для их достижения, что не позволяет осуществлять выбор наиболее эффективных стратегий развития.

В заключение следует отметить, что для внедрения долгосрочного бюджетного планирования в РФ необходимо развитие всей системы государственного стратегического планирования, в том числе и системы бюджетного прогнозирования на долгосрочный период.

Рассмотрим особенности и целесообразность долгосрочного бюджетного планирования .

Необходимость долгосрочного бюджетного планирования активно обсуждается в России в течение последних нескольких лет.

Первые шаги в этом направлении были сделаны в 2008 году, когда был разработан Проект бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2023 г. , а также приняты методические указания по долгосрочному планированию расходов бюджета , которые определяли общий подход к составлению долгосрочных прогнозов бюджетных расходов .

Основные характеристики бюджетной стратегии были сформулированы еще в Бюджетном послании Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2008-2010 гг.»: «... Бюджетная стратегия должна быть ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов». Бюджетное послание определило задачи, на которых следует сосредоточиться при формировании и реализации бюджетной стратегии.

В 2008 г. Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р была утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года . Однако в данном документе отсутствовал раздел, посвященный вопросам финансового обеспечения достижения намеченных стратегических целей и решения поставленных задач.

Аналогичная ситуация сложилась и с утвержденными Правительством РФ Стратегиями социально-экономического развития федеральных округов до 2020 г.

Мировой финансовый кризис 2009-2010 гг. отодвинул решение вопроса формирования долгосрочной бюджетной стратегии . При этом, задача перехода к долгосрочному бюджетному планированию не потеряла своей актуальности. Об это свидетельствует Бюджетное послание Президента РФ «О бюджетной политике на период 2013-2015 гг. ».

В этом послании было отмечено, что, наряду с внедрением программного бюджета , необходимо уделить внимание обоснованности механизмов реализации и ресурсного обеспечения государственных программ , их корреляции с долгосрочными целями социально-экономической политики государства .

Инструментом такой корреляции должна являться Бюджетная стратегия Российской Федерации на период до 2030 г. , определяющая основные черты бюджетной политики при различных вариантах развития российской и мировой экономики.

Кроме того, согласно Основным направлениям бюджетной политики на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 гг. , к основным целям бюджетной политики на 2013 г. относилась также разработка долгосрочной Бюджетной стратегии на период до 2030 г.

В конце 2013 г. Министерством финансов РФ был разработан Проект Бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 г.